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国家和市政当局。 讲义：简而言之，最重要的

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1. 缩写与首字母缩略词
2. 公共行政：理论和方法论方面 （公共行政的本质。公共行政中的预测、规划和规划）
3. 公共行政理论的历史方面
4. 俄罗斯联邦政府机构体系 （现代俄罗斯的政府机构体系。俄罗斯联邦政府机构）
5. 公共政策：内容方面 （国家政策的方法论。国家政策的实施过程。国家政策的类型和方向。现代俄罗斯国家政策的实施）
6. 俄罗斯联邦的行政改革 （行政改革的实质和主要内容、公共行政改革的关系、公务员制度改革）
7. 联邦关系发展趋势 （领土权力组织和政府形式。现代联邦制：概念、原则、标志、标准。现代俄罗斯联邦制的宪法和法律基础。俄罗斯联邦政治领土组织的特点。联邦关系的发展阶段）
8. 俄罗斯联邦主体的权力组织 （地区国家权力体系。俄罗斯联邦主体的权力立法机构。俄罗斯联邦主体国家权力执行机构的组织。俄罗斯联邦主体的最高官员。俄罗斯联邦主体的基本原则俄罗斯联邦主体国家权力最高执行机关的活动）
9. 公共行政效率 （确定效率的理论和方法。效率的概念模型。评估公共行政有效性的综合指标。政府活动的效率和有效性指标）
10. 国内外地方政府组织经验 （俄罗斯地方自治组建经验。国外地方自治经验比较分析）
11. 地方自治的宪法和法律基础 （地方自治的宪法基础。地方自治法律基础体系中联邦政府机构的监管行为。地方自治法律基础体系中的地方立法。市政法律行为）
12. 作为社会经济系统的市政实体
13. 地方自治制度中直接民主的表现形式 （地方直接表达公民意愿的形式。地方自治体制中的地方公共自治）
14. 地方政府系统 （地方自治机构：概念、类型、一般特征。地方自治机构的能力。地方行政的组织结构：改进的领域。地方行政活动的规划）
15. 地方自治的财政和经济基础
16. 城市协会作为城市间合作的一种形式

缩写与首字母缩略词

宪法 - 俄罗斯联邦宪法，于 12 年 1993 月 XNUMX 日经全民投票通过。

俄罗斯国防部 - 俄罗斯联邦国防部。

俄罗斯地区发展部 - 俄罗斯联邦地区发展部。

俄罗斯财政部 - 俄罗斯联邦财政部。

俄罗斯经济发展部 - 俄罗斯联邦经济发展和贸易部。

俄罗斯应急指挥部 - 俄罗斯联邦民防、紧急情况和救灾部。

在。 - 世纪。

GDP是​​国内生产总值。

VTsIK - 全俄中央执行委员会。

y. - 年。

其他 - 其他。

住房和公共服务 - 住房和公共服务。

民事登记处 - 民事登记部门。

历史- 历史性的。

博士- 候选人。

平方英尺米平方米。

万——万。

十亿 - 十亿 N. e. - 我们的时代。

好的。 - 靠近。

OECD - 经济合作与发展组织。

n. - 点 pr. - 其他。

RG——俄罗斯报纸。

RSFSR-俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国。

擦。 - 卢布。

RF - 俄罗斯联邦。

媒体——大众媒体。

CIS - 独立国家联合体。

社会学家。 - 社会学。

苏联 - 苏维埃社会主义共和国联盟。

艺术。 - 文章。

等等 - 等等。

即 - 就是这样。

等等-之类的。

千 - 千。

俄罗斯联邦中央银行 - 俄罗斯联邦中央银行。

小时 - 部分。

合法的- 合法的。

主题 1. 公共行政：理论和方法方面

1.1。 公共行政的本质

对公共行政制度内容的理解与对“管理”概念的界定有关。 从控制论的角度来看，在其框架内研究了所有类型系统中控制过程的规律性， 管理 - 这是将任何系统的对象转移到质量上的新状态或该状态的变化以实现系统的目标。 实施管理过程的一个必要条件是存在三个强制性要素：管理主体、管理对象以及它们之间因管理而发展起来的关系。 管理是技术、生物和社会系统的特征。 学科的问题领域包括 社会管理，即人与人之间发展主客关系的管理。相对于社会系统，“管理”概念的定义呈现出质的不同特征——它是为了实现具有社会意义的结果而在管理主体和客体之间创造有目的的互动的过程[1]。社会管理的本质是通过三个属性揭示的：目标设定、组织、监管。

在现代科学中，有多种 分类 社会管理。 在其中之一中，社会管理的类型是根据管理的主题来区分的。 社会管理，其主体是国家（通过国家权力和行政机关及其官员），按照既定的法律秩序进行管理活动，是 公共行政。地方政府以公民直接表达意愿的形式，为公民自我组织、解决本地区重大问题而进行的社会管理，称为社会管理。 市政府。企业家或所有者以营利为目的进行的管理是 管理。因此，公共行政是社会管理的一种，其主体是公共当局及其官员，客体是社会过程和关系。

“公共行政”概念的多种定义使我们能够区分对这一社会制度的广义和狭义解释。从狭义上讲，公共行政是指行政机关的职能范围。广义地讲，这是政府所有部门、其机构和官员调节社会关系的直接活动。该教科书基于对公共行政的理解，即国家（通过其机构和官员系统）对社会进程、关系和人民活动有目的的组织和监管影响。公共行政的特殊属性包括：

1) 存在特定实体——公共当局及其官员，其形成和运作的程序由宪法、联邦立法和其他监管法律行为明确规定；

2）管理主体有权力——公共行政是行使国家权力的一种方式，延伸到整个社会；

3）行政所涵盖的公共现象的规模——公共行政旨在协调所有公民和社会社会群体的利益和行动，满足全体人民的需要，而不是公民个人的需要，以保护共同利益；

4）国家在管理过程中使用强制手段的权利。

俄罗斯公共行政方法论形成的问题之一是管理（行政）与政治的关系问题。 公共行政作为一种管理活动包括公共行政和公共行政。

公共行政 政府机构的实际活动，准备、制定和执行管理决策的技术过程以及解决国家及其各级机构的任务的方法和手段的整体，政府机构对社会的直接和专门的影响其下属机构和对象根据行政责任执行决定；公共行政管理被解释为管理国家事务的一种国家活动，在这种活动的框架内，行政权力、其机构和官员实际上在国家行政结构的各个层面上行使[2]。政治管理是制定国家行动战略、形成国家形象和在国际和国内关系中的行为；它并不总是旨在解决社会重大问题。

目前，对于正在考虑的问题，显然出现了两种对立的方法。 一种观点的支持者认为，政治与公共行政是不相容的，政治在公共行政中的作用应该被最小化； 不同方法的拥护者将公共行政视为实施政治战略的一种方式。 现代俄罗斯的情况，官方承认和推动建立两党政治制度的进程，可以说是过度政治化，而不是国家机器的“党派化”，最明显的例子就是活动统一俄罗斯党。 同时，公共行政的世界实践规定，公务员对政党影响的绝对开放只有在一党制中才有可能和必要。

俄罗斯的公共行政学提出了三组因素，阻碍了公务员政治职能范围的最小化：首先，社会中政治对抗的激进程度很高，这使得维持政治职能变得困难。官员的中立性；其次，官员地位的脆弱性，其职业生涯依赖于可能的领导层变动，这鼓励他做出政治选择，特别是参加竞选活动；第三，官员的经济依赖，这鼓励他提供无私的政治服务，而这往往损害国家职能的履行[3]。当前，公共行政过程中政治与行政的关系问题仍然是一个开放且具有现实意义的问题。

目标 国家行政管理源于国家目标，具有层次结构，按照“目标树”原则构建，可以追溯不同层次、不同内容的目标之间的关系和一致性。 公共行政目标层次结构中的核心位置是战略层面——国家政策的总方向。 实现战略目标的过程是分阶段进行的。 考虑到不断变化的条件和可用资源，对于每个时间段，制定较小的目标 - 运营目标，其解决方案与战术或支持目标的设置相关联。 在公共行政目标体系中，战略层面着眼于长期，因此它是最静态的，战术性目标是动态的，并且经常被调整。

公共行政的目标类型是在决定因素原则的基础上形成的，在设定目标的过程中，两者相辅相成。 主要分类基于国家职能和社会生活领域：社会政治发展的目标； 社会发展目标； 经济、组织、信息、解释性目标等。 其他分类标准：目标范围（一般、私人）； 结果（最终目标和中间目标）； 时间视角（近期和长期 - 短期、中期、长期目标）等。制定公共行政目标时首先考虑到它们的现实性和可解决性，其次考虑到实现目标的顺序，即设定新目标之前应先实现先前制定的目标，第三，考虑到可能对提出的目标进行调整。

控制功能 一般而言，它可以被描述为主体的稳定类型的管理活动，为实现目标而进行。 公共行政的职能是国家当局和行政部门及其官员的活动类型，以某种规范的方式进行，旨在规范社会进程和关系，并为实现目标所必需。 在管理理论的框架内，区分以下功能：分析、目标设定、预测、计划和编程、组织、协调、激励（刺激）、控制、调节。 就公共行政而言，它们是一般性的。 公共行政的具体职能是，例如，国家对经济的监管、许可、举行选举和公民投票等。公共行政的一些职能专注于专门调节社会生活——这些是社会和组织职能，其他职能是旨在精简和改进公共当局和管理部门的活动是组织内部的职能。

公共行政职能的多样性与使用各种实施方法有关。

公共管理方法 是国家权力对公共和国家事务发展的载体的影响方式。 它们展示了国家如何影响和控制人们的行为。 根据公共行政主体为实现其目标和履行职能所使用的方法和技术，可以区分以下几组方法。

1) 行政方式——国家的监管要求，要求国家行政主体和客体必须以某种方式行事。 它们是基于管理主体的顺序，不遵守就会带来各种类型的责任。

例子。 每个工作的俄罗斯公民都有义务向各级预算纳税，在 20 岁和 45 岁时交换俄罗斯联邦公民的护照，国家制定某些规则，一揽子文件等公务员必须提交上一个日历年截至当年 30 月 XNUMX 日的收入申报表。

2）经济方法是国家创造一定条件的方式，在这种条件下，被管理对象按照国家的意愿行事是有益的。 这种方法基于公民、组织的存在和决定他们行动的物质利益状态，经济活动的程度由物质激励的发展和数量决定。

例子。 制定和实施国家税收政策； 税收优惠，例如，为了增加外国投资在俄罗斯经济中的份额，做法是降低外国资本的税率，对特定企业实行“免税期”。 除其他外，通过提供出租、特许经营的国有财产来刺激俄罗斯经济私营部门的发展。 另一个例子是国家社会保障体系——支付增加的和名义上的奖学金、养老金。

3）意识形态方法是国家有目的的道德和伦理影响人们的意识，国家的宣传和鼓动。 这组方法的另一个应用名称是社会心理学。

例子。 一个典型的例子是俄罗斯联邦卫生和社会发展部关于吸烟危险的警告，必须在每包香烟上标明。 社交广告，已成为俄罗斯社会生活的一部分，旨在培养公民意识和守法意识：“纳税，睡得好”； “闯过红灯，可以告别白”等； 提倡健康的生活方式。

4) 法律方法是指在国家领土内根据宪法、法律和其他现行法律规定的程序，在一定范围内实施的国家行政管理方法。 在法律方法中，可以单独列出立法、国家行政管理、司法和控制。

例子。 以艺术为基础的创作。 俄罗斯联邦国务院宪法第 80 条、第 85 条作为俄罗斯联邦总统下属的咨询机构，以促进俄罗斯联邦总统作为国家元首行使权力。

5) 非法方法。 其中，区分了两个子组：组织和技术，根据法律规范实施，但其程序没有受到法律的详细规定，以及非法，违反现行立法。

例子。 俄罗斯紧急情况部各单位在极端条件下的活动中使用了组织和技术上的非法律方法。 每种紧急情况都是独一无二的，没有任何法律行为可以提供所有可能和必要的作为或不作为的选择，它们的有效性和对当前情况的充分性。 非法方法 - 使用暴力措施驱散受制裁的集会； 公务员滥用联邦或地区预算的资金。

所考虑的每组方法都以国家的特定意愿为特征 - 这些是许可、要求、禁止、责任、控制和监督等。在实际管理实践中，国家决策的通过和实施只有在综合各种管理方法的基础：负载，还有补强或提供方法。

例子。 在创建俄罗斯联邦稳定基金时，主要方法是经济； 该过程的法律支持是一种起辅助作用的法律方法； 通过媒体提出的关于需要这样一个步骤的解释性措施 - 一种充当提供或加强措施的意识形态方法。

任何管理活动都根据一个逻辑方案进行：对管理目标和目的的认识 - 管理方法的选择 - 管理工具的开发和实施。 在下面 公共管理工具 了解实际执行管理决策的手段。 公共管理工具有两个子组：通用（通用）和本地。 一般管理工具是法律规定的管理活动的现有规范和规则； 采取法律、法规、指令、限制等形式。 本地管理工具具有私人性质，加强执行更重要的管理决策，可以采取决议、命令、命令、交易、合同、会议的形式等工具次于管理决策； 根据具体情况，它们可以被视为用于执行其他管理决策的独立控制行为。 例如，国家为记录公民身份行为而制定的规则可以合法地被认为是国家对公共关系参与者的控制性影响，对特定公民的公民身份行为的记录是实施管理的工具。决定。

“公共行政工具”的概念在公共行政科学中尚未得到适当的揭示和反思，因此没有公认的分类。分类标准是：

1) 管理体系层次中公共管理工具的级别——这些工具是在国际层面、联邦层面、地区层面、行业管理工具等使用的工具；

2）公共行政文书的文件形式是立法行为；政府机构的法令、条例、决定；政府概念、计划、项目；国家预算；国家标准、质量证书、许可证；国家证书；国家文凭等；

3）公共行政手段影响的性质和范围——经济手段（税收、国家工资率、俄罗斯联邦中央银行再融资率、内部和外部贷款等）、组织手段（创建、重组或政府机构的重组；公务员职位的任命、调动、解雇等）、政治工具（选举技术、民意调查等）。 [4]

公共行政工具分为宏观经济工具和微观经济工具。宏观经济管理是指联邦和地区层面对国家国民经济、公共生活各个领域的管理。它使用公共行政工具，如法律（俄罗斯现行立法）、国家预算、联邦和地区目标计划、发展战略和社会经济预测、公共投资、政府在国内货币市场的运作、公共债务偿还、国家微观经济层面的管理包括对大型企业、社会领域组织和机构、中小企业结构的管理；在这种管理过程中，使用了文件工具，例如政府机构批准的章程、许可证、条例以及货币工具（现金和非现金、证券）、雇员的薪酬水平等。

公共行政目标的制定，通过使用特定的管理方法和工具来实现这些目标的过程，公共当局和管理部门履行某些职能​​，都基于许多原则。 原则作为人类有意识活动的产物，应该与规律区分开来，规律的运行不依赖于人。

公共行政学原理 - 这些通常是立法确定的基本规定，公共行政系统的形成和运作正是根据这些规定。 在现代科学中，公共行政的原则分为三个部分：一般的、组织的、技术的和私人的。

一般原则涉及公共行政系统的内容和目标，其中包括社会价值（人文主义、民主）和社会功能（三权分立原则、联邦制、合法性）。 国家当局和行政部门的行政管理和组织活动是按照组织和技术原则建立的。 这套组织和技术原则由四组代表：结构目标（公共行政目标的层次结构，实现目标的顺序）； 结构和组织（公共行政系统的统一，公共当局活动中的合作和统一指挥的结合）； 结构和功能（将管理职能分配给相关国家机构的权限）； 结构和程序（管理方法符合国家机构职能的原则）。 私人原则的使用侧重于增加人为因素在公共行政过程中的重要性，其中有两个子组：为社会各个领域设计的原则（经济计划、营销原则），以及为社会各领域设计的原则。国家和公共机构（卡内基原则、地方自治原则）。

1.2. 公共行政中的预测、规划和规划

公共当局履行预测、规划和规划职能的前提是明确定义国家对经济实体的影响方式以及社会可用资源的使用方式，以在尽可能短的时间内实现既定目标。

预测 ——这是对事态发展的合理预测。 在公共行政过程中，当不确定和不可控因素阻碍国家长期计划和项目的制定时，就会出现这种情况； 那么预测就具有特殊的意义，在一定程度上取代了规划和规划。

公共行政中的预测是一种基于科学的关于社会过程和关系的发展、变化的时间和性质的想法。 预测过程不受严格的时间框架、先前做出的决定的限制，它具有初步性质。 预测是一种信息来源，首先是关于那些显着影响社会经济事件进程并且同时部分（或不）受到国家影响的国家行政对象。 作为管理不力（或未管理）的因素，通常会挑选出自然气候、人口、军事政治、科学、教育、贸易和市场因素。

公共当局的活动使用以下类型的预测：社会经济； 人口统计； 劳动力资源和劳动力预测； 自然资源预测； 社会宏观经济预测； 对内部和外部市场的宏观经济预测； 科学和技术领域的预测； 军事政治; 对外经济预测。 根据时间特征，区分短期、中期、长期预测，其主题分别可以是汇率、股票价格、价格等； 创造和提供新型服务或产品，实施目标计划、国家项目等； 该国的人口状况，社会的社会经济转型等。

综合宏观经济预测已成为国家预测的基本要素，与确定国家经济的预期状态和确定其主要参数动态的趋势有关 - GDP、工业和农业生产、固定资产投资、实际货币收入人口等。宏观经济预测涉及悲观、乐观和现实的预测。 宏观经济预测是使用各种预测方法进行的。

外推法是基于这样一个事实，即未来发展的轨迹是过去发展轨迹的延续。 外推预测应用于惯性过程。 因子预测方法包括识别影响预测主体的因子，确定所需指标对因子的依赖类型（可以是线性的或指数的），以及计算预测指标的值。 模型预测法是基于经济和数学模型的预测工具。 在公共行政实践中，由于建立与被建模对象相对应的宏观经济模型的复杂性，它并没有得到广泛的应用。 近年来，公共当局越来越多地开始将专家预测方法作为最普遍的方法，专家根据经验、类比和直觉进行预测。

计划活动 - 管理主体的自然和必要功能。 在公共行政系统中，计划是普遍的。 计划不仅是期望的结果，也是实现它的方法，这是计划与预测之间的主要区别。 计划作为一个过程包括制定、编制、监控实施进度和调整计划。 为任何时间段制定计划。 短期计划的重点是长达一年的时间。 中期计划的制定期限通常为 5 至 20 年。 制定XNUMX-XNUMX年的长期计划。

各种类型的计划制定具有离散计划和连续滚动计划的特点。 在第一种情况下，计划是“端到端”制定的，当一个计划完成时，它会被另一个计划取代。 在第二种情况下，计划甚至在完成之前就定期延长。 规划过程具有分层特征，因此有： 国际规划（国家的联合政治、经济和其他活动）； 国家规划； 部门规划； 地域规划； 经济实体的领土规划。 根据规划的对象和使用的指标，社会规划是有区别的（适用于具有社会性质的过程和对象）； 宏观层面的生产和经济计划（以经济增长为目标）； 国家财政计划（与国家预算、基金的形成有关）。

对于现代俄罗斯来说，制定以下形式的国家计划是相关的：

1）规划概念，经国家级强制批准；

2）国家长期指导性规划指南；

3）通过在国家层面制定和采用指示性计划来进行指示性规划；

4）陈述目标计划；

5）说明计划订单；

6）制定国家预算作为国家的财政计划；

7）通过国家私有化和使用国家财产的计划和方案；

8）国家投资和创新项目。

状态编程 通常用作等同于面向程序的规划的术语。 计划目标法是通过国家机关制定和实施以及管理旨在解决社会各领域问题的相互关联的计划措施来解决重大社会经济问题的主要途径。 计划目标规划的具体特点是： 目标的明确制定和系统化（“目标和目标树”）； 设定目标所实施措施的条件（实现目标的行动系统）； 初步确定实施方案活动的手段和资源； 对理事机构执行措施的计划管理和控制的系统方法。

通过“程序区域”、“程序参数”、“程序结构”等概念揭示程序方法的本质。 一般而言，项目的结构包括以下块：目标（问题的内容，通过项目方法、目标、目的、项目和阶段解决问题的必要性），执行（项目活动的系统） )、资源（数量、资源来源）、组织（实施机制、管理和控制的组织、后果评估、计划通行证）。

制定目标方案的过程包括以下阶段： 方案的目标设定； 计划的科学和项目开发（证实其实施方式）； 结构发展（部门的形成，计划执行结构的构建，计划活动的理由）； 资源开发（证实计划实施所需的资源数量和来源）。 由于目标程序的开发不是线性的，而是循环的过程，所以状态程序开发方法的内容没有统一的算法。

国家计划的分类可能基于以下理由：

1.按国家程序的功能区域：

▪ 面向社会（社会）；

▪ 科学和技术（创新）；

▪ 投资（再生产）；

▪ 环境；

▪ 确保国家安全、预防和消除紧急情况后果的计划。

2.按国家方案实施对象：

▪ 领土（区域）；

▪ 工业；

▪ 资源潜力开发计划；

▪ 对外经济；

▪ 组织和管理；

▪ 营销。

3、按方案实施期限：

▪ 短期，最长3年；

▪ 中期，为期3-5年；

▪ 长期，5 年以上。

4、按国家支持程度：

▪ 计划的实施完全由联邦预算承担；

▪ 国家支持并有非国家资金来源参与的计划；

▪ 联合领土计划（国家支持的领土社会经济发展计划）；

▪ 与联邦当局和管理层当前活动相关的计划。

政府项目评价包括项目准备评价、项目实施评价、结果评价、成本效益评价、后果和效果评价。评估国家计划的方法是在计划本身形成阶段制定的，并且必须适合其内容。在实践中，通常使用以下内容：

1）专家评审方法；

2）定量评估方法。国家经济发展方向的变化导致国家计划作为公共管理工具的作用显着增强，作为执行旨在有效解决社会和国家发展紧迫问题的国家政策的一种方式。

俄罗斯国家建立民主基础和发展市场关系的方向预示着形成新的国家预测和计划范式的过程的开始，其法律基础是 20 年 1995 月 115 日第 XNUMX-FZ 号联邦法“关于俄罗斯联邦社会经济发展的国家预测和计划”。 对“俄罗斯社会经济发展概念”、“社会经济发展计划”、“俄罗斯社会经济发展年度指示性计划”等概念的内容进行了立法界定。 公共行政机构制度的根本变化导致国家社会经济发展的长期战略正在根据俄罗斯联邦总统致俄罗斯联邦议会的致辞制定俄罗斯联邦和俄罗斯联邦政府的行动计划来实施这一信息。

议题二、公共行政理论的历史面貌

根据关于国家作为一种政治制度及其在社会生活中的作用的观点的演变，与公共行政领域研究相关的理论和实证材料可以按时间顺序分组。

第一个阶段包括相当长的时期——从古代到 20 世纪初，当时没有国家行政机构作为法律规定的权力机构。 第二个街区涵盖了从 50 世纪到 XNUMX 世纪中叶的时期。 并与公共行政机构和警察（行政）法的形成有关。 第三个区块以 XNUMX 世纪下半叶的时间段为代表。 直到 XNUMX 世纪的前几十年。 其特点是人文社会科学的分化，公共行政实际理论的发展。 第四个阶段是 XNUMX 世纪 XNUMX-XNUMX 年代，公共行政理论概念的发展与组织理论的发展相关联。 第五块是XNUMX世纪下半叶——XNUMX世纪初，其特点是认为公共行政应该成为一门具有复杂性的独立科学学科。 下面介绍公共管理问题研究的主要方向和主要科学流派的特点。

表1

公共行政科学发展的主要载体

主题 3. 俄罗斯联邦的公共机构体系

3.1。 现代俄罗斯的公共权力体系

公共行政系统由制度、法律、功能、结构、人事、交流和专业文化子系统组成。 制度体系的基础是 政府机构 是按照既定程序设立的、代表国家履行一项或多项职能、拥有组织机构、有自己的职权和权力的实体[5]。国家机关区别于国家机关、组织和企业的主要特征是国家权力的存在。

公共当局的特征包括以下组成部分：

1）地位是特定机构在俄罗斯政府机构统一系统中合法分配的地位；

2) 能力——公共机构有权（授权）解决的规范固定的问题清单；

3）权力——特定机构的一系列可能的行动，它有权利和（或）义务做什么；

4）职能是客观确定的国家机构管理活动的类型及其在公共行政系统中的作用；

5) 任务——一系列具体行动，其实施与政府机构职能的履行相关。

俄罗斯的公共权力体系是按照宪法规定的原则建立的：民主； 人道主义; 分权原则； 俄罗斯宪法和联邦立法至高无上； 联邦制，包括俄罗斯的国家完整、国家权力体系的统一、联邦国家机构和俄罗斯联邦主体的国家当局之间的管辖和权力主体的划分； 政府机构活动的开放性。

俄罗斯联邦公共机关制度包括联邦公共机关，其组建由俄罗斯联邦管辖；俄罗斯联邦主体公共机关，其制度由俄罗斯联邦各主体独立建立。 6 年 1999 月 184 日第 XNUMX-FZ 号宪法和联邦法“关于俄罗斯联邦主体的立法（代表）和国家权力执行机构组织的一般原则”。 联邦行政机关和俄罗斯联邦主体的行政机关在共同管辖的事务中形成了俄罗斯联邦的单一行政机关系统。

3.2. 俄罗斯联邦当局

联邦政府机构体系包括：俄罗斯联邦总统（行使国家元首权力）、俄罗斯联邦议会（联邦委员会和国家杜马——立法权）、政府俄罗斯联邦（最高行政机关）、联邦行政机关及其属地机构、联邦法院（司法机关）。 俄罗斯联邦总统和俄罗斯联邦政府确保在俄罗斯全境行使联邦国家权力。

实施宪法规范的做法使得有可能挑选出一组特殊的国家机构来行使控制和监督以及其他不属于立法、行政或司法国家机构权力范围内的权力——这些是具有特殊权限的机构：检察官的俄罗斯联邦办公室（17 年 1992 月 2202 日联邦法。第 1-11 号“关于俄罗斯联邦检察官办公室”）、俄罗斯联邦中央选举委员会（选举立法）、俄罗斯会计委员会联邦（1995 年 4 月 10 日第 2002-FZ 号联邦法“关于俄罗斯联邦会计委员会”），俄罗斯联邦中央银行（86 年 26 月 1997 日第 1-FZ 号联邦法“关于中央俄罗斯联邦银行（俄罗斯银行）”），俄罗斯联邦人权专员（XNUMX 年 XNUMX 月 XNUMX 日第 XNUMX-FZ 号联邦宪法“关于俄罗斯联邦人权专员”）。

俄罗斯联邦总统在公共行政系统中的作用

宪法在其通过时，是超前于时代和国情的。 “在法律虚无主义和冷漠的条件下”[6] 实施宪法规范的运动只有通过强大而自治的国家权力机构（国家元首的权力）集中进行才有可能实现。这一事实决定了俄罗斯总统独特地位的巩固，这在世界上没有直接的宪法类似：首先，国家元首的权力在组织上被划分为单独类型的国家权力，其次，其范围总统的权力极其广泛。俄罗斯联邦总统的地位和权力由宪法规定，选举程序由10年2003月19日第XNUMX-FZ号联邦法“关于俄罗斯联邦总统选举”规定。总统的宪法地位由四个部分组成：国家元首；宪法、人权和公民权利和自由的保障者；最高统帅；立法程序的主题。

在俄罗斯，目前正在形成一种超级总统制的共和国，除其他外，俄罗斯联邦总统领导下的机构就证明了这一点，其简要说明如下。

俄罗斯联邦安全委员会是俄罗斯联邦安全委员会，负责就俄罗斯发展战略问题和在确保国家安全领域推行统一国家政策问题制定总统决定的宪法机构。 其活动的法律依据是联邦立法，俄罗斯联邦总统 7 年 2004 月 726 日第 XNUMX 号令“关于批准俄罗斯联邦安全委员会和俄罗斯安全委员会机构的条例”联邦，以及关于俄罗斯联邦总统某些法令的修改和失效”，俄罗斯联邦总统的其他法律行为。

该机构广泛的职能和任务被简化为两个方向的工作——制定国家内外政策战略和国家安全政策战略。 俄罗斯联邦安全理事会的组成包括： 主席（按职务是俄罗斯联邦总统），指导其工作； 秘书（常任理事国之一）； 常任理事国和成员，其纳入和排除由俄罗斯联邦总统进行。 主要活动形式——会议； 决定由常任理事国以简单多数票通过，记录在会议记录中，经俄罗斯联邦安全委员会主席批准后生效。 讨论国家安全问题的效率是有效国家的基本要素。 理事会的另一种活动形式是会议。 业务会议通常由理事会主席与其常任理事国举行，每周一次。 举行战略规划会议是理事会秘书与常任理事国和理事会成员的特权。 主要工作机构是跨部门委员会：常设委员会，在职能或区域基础上设立，临时委员会，设立的目的是为预防紧急情况、社会和国家治安等热点问题制定建议。根据联邦执行机构负责人的提议，委员会的成员被批准为理事会秘书。 俄罗斯联邦安全委员会的个人组成由俄罗斯联邦总统令批准。

俄罗斯议会上院的新组建程序启动了俄罗斯地区领导人参与制定国家政策的途径，这导致了俄罗斯联邦总统领导下的新机构的成立- 俄罗斯联邦国务院。 这是一个咨询机构，旨在促进国家元首在确保国家当局协调运作和互动的问题上的权力的实施。 其形成的理由：艺术。 宪法第 80 条和第 85 条，俄罗斯联邦议会两院的提案。 活动的法律依据 - 联邦立法，1 年 2000 月 1602 日第 XNUMX 号俄罗斯联邦总统令“关于俄罗斯联邦国务院”，俄罗斯联邦总统的法令和命令。 国务院的组成包括俄罗斯联邦主体的最高官员（最高国家权力执行机构的首脑）和俄罗斯联邦总统，他是主席。 业务问题由国务院常务委员会（七名委员）决定。 俄罗斯联邦国务院的活动形式是至少每三个月召开一次并在全体成员中过半数出席的会议。 国务院有权设立临时和永久工作组，有权吸引科学家和专家，包括在合同基础上。 国务院的决定是咨询性质的，在议定书中起草，如有必要，俄罗斯联邦总统的法令、命令或指示，或以立法倡议的方式提交俄罗斯联邦国家杜马俄罗斯联邦总统。 非国务院秘书的职责由俄罗斯联邦总统办公厅首长分配给俄罗斯联邦总统的一名助理。 总体而言，俄罗斯联邦国务院执行的任务使该机构成为国家政策主体和其组建方式之一。

近十年来，俄罗斯积极发展俄罗斯联邦总统在各级国家权力和行政部门的代表制度。 今天，俄罗斯联邦总统的授权代表在俄罗斯联邦最高法院、俄罗斯联邦议会两院工作，代表俄罗斯联邦总统的利益，并为执行他的总统令做出贡献。作为俄罗斯联邦宪法、人权和公民权利和自由的保障者的活动。 俄罗斯联邦总统全权代表协会还在俄罗斯联邦总统 13 年 2000 月 849 日第 XNUMX 号“关于俄罗斯联邦总统全权代表联邦区。” 该机构取代了俄罗斯联邦总统在联邦主体中的代表，以确保国家元首行使宪法赋予的权力，提高联邦政府机构的活动效率并完善联邦体制。控制他们的决定的执行。 总统在联邦区的全权代表，作为联邦公务员，是总统府的成员，由总统府首长提议任免，直接隶属于国家元首。 全权代表机构是俄罗斯联邦总统办公厅的独立分支机构，其结构和人员配备由行政长官决定。

根据俄罗斯联邦总统令，与俄罗斯联邦总统的全权代表一起，以确保联邦和地区国家权力机构的协调运作和互动，提高代表机构的有效性24 年 2005 月 337 日第 XNUMX 号“在联邦地区俄罗斯联邦总统全权代表委员会”中，有咨询机构 - 委员会（南部联邦地区除外）。 理事会当然成员是： 属于联邦区的俄罗斯联邦主体实体的高级官员（国家权力最高执行机构的负责人）； 俄罗斯联邦地区发展部代表（由俄罗斯地区发展部决定）； 俄罗斯联邦联邦区副检察长（根据协议）； 可能包括其他人。 根据全权代表的提议，理事会的个人组成由俄罗斯联邦总统办公厅首长批准。

俄罗斯联邦总统的工作机构是俄罗斯联邦总统的行政机构——这是一个根据艺术第“i”条成立的国家机构。 宪法第 83 条，以确保国家元首的活动并根据俄罗斯联邦总统 2004 年 490 月 XNUMX 日第 XNUMX 号“关于批准条例”的法令对其决定的执行进行控制关于俄罗斯联邦总统的行政"，俄罗斯联邦总统的其他法令和命令。 行政部门的组成由广泛的官员和结构部门组成。

俄罗斯联邦议会

俄罗斯联邦联邦会议作为最高立法机关，履行代表公民利益和立法本身的职能。俄罗斯议会是两院制国家机构。 [7]

上议院——联邦委员会——是一个常设机构，由来自俄罗斯联邦各主体的两名代表组成。 联邦委员会成员的任期与任命他的俄罗斯联邦主体的国家权力机关的任期一致，组建程序由 5 年 2000 月 113 日第 XNUMX-FZ 号联邦法规定。 “关于组建俄罗斯联邦联邦会议联邦委员会的程序”。 上议院的管辖权包括：俄罗斯联邦总统选举的任命和罢免； 批准联邦主体之间的边界； 任免俄罗斯联邦总检察长（根据俄罗斯联邦总统的提议）、俄罗斯联邦审计委员会副主席和半数审计员； 任命俄罗斯联邦最高法院法官（根据俄罗斯联邦总统的提议）； 批准俄罗斯联邦总统关于在该国领土或其个别地区实行紧急状态和戒严令的法令。

俄罗斯联邦议会下院——国家杜马，由 450 名代表组成，任期四年； 第一次会议在俄罗斯联邦总统的倡议下于选举后第三十天或更早举行。 代表选举程序由 20 年 2002 月 175 日第 XNUMX-FZ 号联邦法“关于选举俄罗斯联邦联邦议会国家杜马代表”和俄罗斯联邦选举法确定。 其管辖范围包括批准俄罗斯联邦总统提议的俄罗斯联邦政府主席候选人的问题； 解决对俄罗斯联邦政府的信任问题； 对俄罗斯联邦总统提出指控，要求将其免职； 任免俄罗斯联邦中央银行行长、会计委员会主席及其半数审计员、人权专员。

俄罗斯议会两院是立法程序的主要主体：国家杜马通过联邦宪法和联邦法律，联邦委员会批准或不批准它们。为了解决两院之间的分歧，宪法规定可以设立调解委员会。通过的联邦法律是指由国家杜马通过并经联邦委员会按照宪法规定的方式批准的法律。该法律已送交俄罗斯联邦总统签署。联邦宪法性法律与联邦法律不同：它仅在宪法规定的问题上通过；经国家杜马代表总数至少2/3多数票批准才被视为通过且至少有联邦理事会成员总数的3/4票数；须由俄罗斯联邦总统在 14 天内强制签署并公布。

在下列情况下，俄罗斯联邦总统解散国家杜马： 三次拒绝提出的俄罗斯联邦政府主席候选人；三个月内多次表示对俄罗斯联邦政府不信任；当俄罗斯联邦政府主席主动提出信任问题时，拒绝对俄罗斯联邦政府的信任。国家杜马不能解散：

1) 在她因第二个理由当选后一年内；

2）从她对俄罗斯联邦总统提起指控的那一刻起，直到联邦理事会通过有关决定为止；

3）国家境内戒严或者紧急状态期间；

4）在俄罗斯联邦总统任期结束前六个月内。

解散国家杜马后，俄罗斯联邦总统确定选举日期，以便新当选的杜马在解散之日起四个月内召开会议。

改善公共行政体系除其他外包括进行立法改革，其中包括改变议会两院的组成程序。根据5年1995月192日第1990-FZ号联邦法“关于俄罗斯联邦联邦会议联邦委员会的组建程序”，俄罗斯联邦联邦委员会包括立法机构和联邦委员会主席。俄罗斯联邦主体国家权力执行机关首脑。俄罗斯联邦主体国家权力两院立法机构的代表由两院的联合决定确定。到了 5 世纪 2000 年代末。这种制度已被证明是无效的。 2年3月XNUMX日新的联邦法规定，联邦委员会由来自全国每个地区的两名代表组成：俄罗斯联邦主体的国家权力立法机构和执行机构各一名。俄罗斯联邦主体最高官员（俄罗斯联邦主体国家权力最高执行机关首脑）自就任之日起三个月内任命一名联邦代表俄罗斯联邦主体执行机构理事会，该决定由俄罗斯联邦主体最高官员的法令（决议）正式确定，并在三天内送交俄罗斯联邦立法（代表）机构俄罗斯联邦主体。如果在俄罗斯联邦主体立法机关例行会议或特别会议上，XNUMX/XNUMX的代表投票反对指定候选人，则该法令不生效，由主体最高官员俄罗斯联邦任命另一名代表。

选举联邦委员会成员——俄罗斯联邦主体的立法（代表）机构代表的程序对于一院制和两院制地区议会是不同的。 从俄罗斯联邦主体的一院制立法机构中，不迟于第一次会议之日起三个月内，在该机构的主管组成中，根据其主席的提议，选出一名联邦委员会代表. 从俄罗斯联邦主体的两院制立法机构中选举联邦委员会代表的候选人（候选人）由两院议长轮流提交该机构审议。 一组代表人数至少为本机构代表总数的 1/XNUMX 的代表可以提交替代候选人。 俄罗斯联邦主体的两院制国家权力立法机构的代表从每个议院轮流选举产生，任期为相应议院任期的一半。 立法机关的决定以无记名投票方式作出，并由决议（两院制立法机关两院的联合决议）正式化。 对选举（任命）联邦委员会成员作出决定的俄罗斯联邦主体的国家机关应将其决定通知联邦委员会，其生效日期不迟于下一个决定生效之日起次日，最迟应在五天内将其送交联邦理事会。

这些变化还影响了选举俄罗斯联邦国家杜马代表的程序。 第四届杜马会议是根据 20 年 2002 月 225 日的联邦法成立的，一半来自单一授权选区（225 名代表），一半来自由政党、选举集团提名的联邦代表候选人名单（7 名代表） ）。 代表候选人可以通过自我提名直接提名，也可以由政党、选举集团提名或作为联邦候选人名单的一部分提名。 在联邦名单上提名候选人的权利授予在选举中通过 270% 里程碑的政党。 政党提名联邦候选人名单的决定是在政党代表大会上以无记名投票方式作出的。 一个政党、一个联邦选区的选举集团提名的候选人总数不得超过 XNUMX 人。

俄罗斯的司法机构

俄罗斯的司法权仅由法院通过宪法、仲裁、民事、行政、刑事诉讼以法官、以法律规定的方式参与司法工作的陪审员、人民和仲裁陪审员行使。 俄罗斯的司法系统是联邦法院和俄罗斯联邦主体法院的结合。 联邦法院系统包括：俄罗斯联邦宪法法院； 俄罗斯联邦最高法院、俄罗斯联邦主体的最高法院、地区法院、军事法院和专门法院，构成具有一般管辖权的联邦法院系统； 俄罗斯联邦最高仲裁法院、联邦地区仲裁法院、上诉仲裁法院、俄罗斯联邦主体仲裁法院。

俄罗斯联邦的主体有权组建宪法（法定）法院和治安法院，这些法院是具有一般管辖权的法院，其活动受地区立法的约束。 司法系统的组织和运作的法律基础是：宪法，31 年 1996 月 1 日第 21-FKZ 号《关于俄罗斯联邦司法系统的联邦宪法法》，1994 年 1 月 28 日第 1995- 号FKZ“关于俄罗斯联邦宪法法院”，1 年 20 月 1995 日第 45-FKZ 号“关于俄罗斯联邦仲裁法院”，26 年 1992 月 3132 日第 1-FZ 号联邦法“关于国家保护法官” , 执法和监督机构官员”，俄罗斯联邦 XNUMX 年 XNUMX 月 XNUMX 日第 XNUMX-XNUMX 号法“俄罗斯联邦法官地位”（以下简称法官地位法）。 高等法院法官由联邦委员会根据俄罗斯联邦总统的提议任命，其他联邦法院的法官由俄罗斯联邦总统任命。 未经相应的法官资格委员会同意，任何人不得被提名为法官。

司法改革始于 1990 年代初期建立独立司法机构的需要。 改革的概念侧重于在与一般管辖权法院平等的基础上创建仲裁和宪法程序，并获得最高委员会决议的批准RSFSR 日期为 24 年 1991 月 1801 日，第 1-1991 号。 俄罗斯联邦宪法法院于1992年成立，31年国家仲裁制度转变为以俄罗斯联邦最高仲裁法院为首的仲裁法院制度。 下一步是在《法官地位法》中确立对法官独立性（不可免职和不可侵犯性）和免除其纪律责任的保障。 俄罗斯国家的民主发展道路预示着司法系统需要进一步根本性变革。 司法改革的关键时刻是通过了 1996 年 2002 月 2006 日“关于俄罗斯联邦司法制度”的联邦宪法法，根据该法，司法自治机构（俄罗斯主体法官委员会）联邦和俄罗斯联邦法官委员会），世界司法机构和陪审员成立。 司法改革的继续与司法程序的现代化有关——通过新的刑事诉讼法和民事诉讼法。 近年来，根据联邦统一的目标计划“11-2003年俄罗斯司法系统的发展”进行司法改革； 根据 961 年 XNUMX 月 XNUMX 日第 XNUMX 号俄罗斯联邦总统令，为制定有关司法改革优先领域的建议，扩大联邦司法当局、司法机关、在该领域开展活动的组织和机构之间的互动法律，成立了一个咨询机构 - 俄罗斯联邦总统下的改善司法委员会。

当前，司法系统运作有效性的标准之一是公众对法院信任度的增长。公民向司法部门申诉的数量有所增加，但司法系统还没有做好准备。在地方法院，一名法官平均每月处理 139 起案件，而在地区法院则为 450 起案件 [8]，这影响了判决的质量、客观性和时机。专家们认为，将职能分离原则引入一般管辖法院和仲裁法院体系中，即为某些狭隘的司法领域建立专门结构（法院、委员会、个别法官），可以解决现有问题。实践。在一般管辖体系中，这是少年司法、专利法院、行政司法体系；在仲裁法庭 - 深化税务、公司纠纷、破产案件。为减轻法官负担，建议在司法实践中引入调解程序、庭外和审前程序以及替代性纠纷解决方式。通过关于具有一般管辖权的法院的联邦法律应促进司法专业化的发展。为了克服法官任命程序对官僚机构的强烈依赖，建议设立纪律法庭。诉诸司法的机会、法院判决的合法性、人权的有效性和国家惩罚性职能以及司法改革其他领域等问题的替代解决方案应反映在联邦目标计划“俄罗斯司法系统的发展”中。 2007 年至 2010 年。”

俄罗斯联邦政府和联邦执行机构体系

行政权通常被称为行政权，因为它代表了国家的行政-行政、组织活动。 它拥有最广泛的相互隶属的国家机构体系。 国家权力的最高执行机构是俄罗斯联邦政府——一个领导俄罗斯统一行政权力体系的合议机构。 俄罗斯联邦政府活动的法律依据是宪法，即 17 年 1997 月 2 日第 14-FKZ 号联邦宪法法“关于俄罗斯联邦政府”。 俄罗斯联邦政府的组成包括由俄罗斯联邦总统任命的俄罗斯联邦政府主席（经国家杜马同意）、其副手和联邦部长（根据俄罗斯联邦主席的提议）俄罗斯联邦政府）。 关于俄罗斯联邦政府主席候选人的提案由俄罗斯联邦总统在其就职之日起或俄罗斯联邦政府辞职后的两周内提交给国家杜马，或在候选人被拒绝之日起一周内。 联邦行政权力体系的形成问题是俄罗斯联邦总统和俄罗斯联邦政府主席共同管辖的范围，他们不迟于向总统提交关于联邦行政机构结构的建议。约会后一周。 根据 2005 年 1319 月 XNUMX 日第 XNUMX 号俄罗斯联邦总统令，俄罗斯联邦政府主席有 XNUMX 名副手，包括俄罗斯联邦国防部第一副、副部长和副部长。

俄罗斯联邦政府的一般权力包括：制定、提交国家杜马和执行联邦预算； 组织实施俄罗斯联邦的内政外交政策； 社会经济领域的监管； 管理联邦财产； 协调和控制行政权力系统各机构的活动； 制定和实施有针对性的计划等。 俄罗斯联邦政府在社会生活的各个领域拥有特殊权力； 发布对国家领土具有约束力的法律行为（法令、命令），如果与宪法和现行立法相抵触，俄罗斯联邦总统可以取消这些法律行为。 活动形式 - 每月至少举行一次会议。 俄罗斯联邦政府通过媒体向公民通报会议上讨论的问题以及做出的决定。 为解决业务问题，成立了俄罗斯联邦政府主席团，以会议的方式开展工作。

俄罗斯联邦政府的权力在下列情况下终止：

1）俄罗斯联邦政府将权力移交给新当选的俄罗斯联邦总统；

2）俄罗斯联邦政府可以提出辞职，并经俄罗斯联邦政府总统接受（或拒绝）；

3）解除俄罗斯联邦政府主席职务——根据俄罗斯联邦政府主席个人申请辞职或在其无法履行公务的情况下；

4）俄罗斯联邦总统基于以下理由决定俄罗斯联邦政府辞职：

a）根据俄罗斯联邦总统的倡议；

b）如果国家杜马在三个月内多次表示对俄罗斯联邦政府不信任； c) 俄罗斯联邦政府主席向国家杜马提出对俄罗斯联邦政府的信任问题，而国家杜马拒绝对俄罗斯联邦政府的信任。

俄罗斯联邦政府管理联邦执行机构的活动。 根据俄罗斯联邦总统9年2004月314日第XNUMX号“关于联邦执行机构的制度和结构”的法令，联邦执行机构的制度已成为三级制度，包括联邦各部、联邦服务和联邦机构。 分级是根据职能原则进行的：联邦部委履行制定国家政策和对社会特定领域活动进行法律监管的职能； 联邦机构在既定的活动领域履行提供公共服务、管理国家财产和执法职能的职能； 联邦服务部门在既定活动领域执行控制和监督职能，以及在国防、国家安全、保护和保护俄罗斯联邦国界、打击犯罪和公共领域的特殊职能安全。

联邦部协调和控制下属机构和服务的活动，由隶属于俄罗斯联邦政府的联邦部长领导； 联邦服务，联邦机构由领导人（主任）领导。 联邦执行机构的结构由 20 年 2004 月 649 日俄罗斯联邦总统令第 XNUMX 号“联邦执行机构结构问题”确定，由三个机构代表。

第 1 组 - 由俄罗斯联邦总统管理的行政机关（所谓的政治机构）：

▪ 俄罗斯联邦内务部

▪ 联邦移民局；

▪ 俄罗斯联邦民防、紧急情况和救灾部；

▪ 俄罗斯联邦外交部；

▪ 俄罗斯联邦国防部

▪ 联邦军事技术合作局；

▪ 联邦国防令服务处；

▪ 联邦技术和出口管制局；

▪ 联邦特殊建设局；

▪ 俄罗斯联邦司法部

▪ 联邦监狱管理局；

▪ 联邦登记服务；

▪ 联邦执达员服务处；

▪ 俄罗斯联邦国家快递服务（联邦服务）；

▪ 俄罗斯联邦对外情报局（联邦服务局）；

▪ 俄罗斯联邦联邦安全局；

▪ 俄罗斯联邦药物管制联邦局；

▪ 俄罗斯联邦联邦安全局；

▪ 俄罗斯联邦总统特别计划总局（联邦机构）；

▪ 俄罗斯联邦总统的行政机构（联邦机构）。

第 2 组 - 由俄罗斯联邦政府管理的联邦执行机构：

▪ 俄罗斯联邦卫生和社会发展部

▪ 联邦消费者权利保护和人类福利监督服务局；

▪ 联邦医疗保健和社会发展监督局；

▪ 联邦劳工和就业服务局；

▪ 联邦卫生和社会发展署；

▪ 联邦医学和生物局；

▪ 联邦高科技医疗保健机构；

▪ 俄罗斯联邦文化和大众传播部

▪ 大众传播和文化遗产保护领域立法遵守情况联邦监督局；

▪ 联邦档案局；

▪ 联邦文化和电影摄影局；

▪ 联邦新闻和大众传播局；

▪ 俄罗斯联邦教育和科学部

▪ 联邦知识产权、专利和商标局；

▪ 联邦教育和科学监督局；

▪ 联邦科学与创新局；

▪ 联邦教育局；

▪ 俄罗斯联邦自然资源部

▪ 联邦自然资源监管局；

▪ 联邦水资源局；

▪ 联邦林业局；

▪ 联邦地下资源利用局；

▪ 俄罗斯联邦工业和能源部

▪ 联邦工业局；

▪ 联邦技术监管和计量局；

▪ 联邦能源局；

▪ 俄罗斯联邦地区发展部

▪ 联邦建筑、住房和公共服务局；

▪ 俄罗斯联邦农业部

▪ 联邦兽医和植物检疫监督局；

▪ 联邦渔业局；

▪ 俄罗斯联邦交通部

▪ 联邦运输监管局；

▪ 联邦航空运输局；

▪ 联邦公路局；

▪ 联邦铁路运输局；

▪ 联邦海运和河运局；

▪ 联邦大地测量和制图局；

▪ 俄罗斯联邦信息技术和通信部

▪ 联邦通信监管局；

▪ 联邦信息技术局；

▪ 联邦通信局；

▪ 俄罗斯联邦财政部；

▪ 联邦税务局；

▪ 联邦保险监管局；

▪ 联邦财政和预算监督局；

▪ 联邦金融监管局；

▪ 联邦财政部（联邦服务）；

▪ 俄罗斯联邦经济发展和贸易部

▪ 联邦国家储备局；

▪ 联邦房地产地籍局；

▪ 联邦财产管理联邦机构；

▪ 联邦经济特区管理署。

第 3 组 - 由俄罗斯联邦政府管理的联邦机构和联邦服务机构：

▪ 联邦反垄断局；

▪ 联邦空中航行服务局；

▪ 联邦关税局；

▪ 联邦水文气象和环境监测服务；

▪ 联邦国家统计局；

▪ 联邦金融市场服务局；

▪ 联邦环境、技术和核监督局；

▪ 联邦海关总署；

▪ 联邦原子能机构；

▪ 联邦航天局；

▪ 联邦旅游局；

▪ 联邦体育文化局。

联邦执行机构的活动由俄罗斯联邦政府管理，称为行政机构。联邦各部委及其管辖下的部门和机构之间的关系程序、联邦执行机构的权力以及它们履行职能的程序均在总统分别批准的有关这些机构的条例中规定俄罗斯联邦政府或俄罗斯联邦政府。根据联邦部长的推荐，俄罗斯联邦政府任命联邦副部长以及政府所属联邦部门和机构负责人；联邦部长根据联邦服务和机构负责人的推荐任命联邦服务和机构副负责人以及地区机构负责人。战略区块机构成员由俄罗斯联邦总统任命。

联邦行政当局有权组建属地机构。 其组织和活动规则反映在由俄罗斯联邦政府 28 年 2005 月 452 日第 XNUMX 号法令批准的联邦执行机构内部组织标准条例中。这些机构的成立是为了行使权力联邦行政机关在某一领土内按照统一的部署方案，根据联邦行政机关的命令进行部署。 安置计划由联邦执行机构制定，并由其负责人提交给俄罗斯联邦政府或相应的联邦部委。 该计划附有说明性说明，说明正在形成的区域机构的目的、目标和类型； 有关其活动区域的信息； 财务和经济理由。 取决于谁负责联邦执行机构，其领土机构的布局由俄罗斯联邦政府根据联邦部的命令批准。

领土机构条例由相关联邦服务和机构负责人批准，它们反映了行使行政、许可、控制和监督权力的规则，以及国家强制措施； 执行联邦目标计划、计划和其他措施； 与俄罗斯联邦主体行政当局、地方当局、其他地区机构和俄罗斯联邦总统在联邦地区的授权代表进行互动； 行使领土机构负责人的权力。 领土机构的活动由其负责人组织，负责人亲自负责执行分配给该机构的职能。 通常，地方机构的地位是办公室（例如，萨拉托夫州的联邦兽医和植物检疫监督办公室；萨拉托夫州的国家就业服务办公室等）。

主题 4. 国家政策：内容方面

4.1。 公共政策方法论

国家的目的、目标和职能是社会政治体系的主要组成部分，通过国家政策的制定和实施来体现。

政府政策 作为一个过程 - 公共当局为解决社会问题、实现整个社会及其各个领域的发展具有重要社会意义的目标而进行的有目的的活动。 在现代法律领域，科学文献中使用了含义相似的概念——“国家政策”和“公共政策”。 国家政策主要由国家制定，公共政策涉及公民通过公民社会机构参与其制定和实施。 在这两种情况下，政策旨在解决社会问题，这些术语的存在确定了其发展的不同方法，证实了在现代条件下，国家政策的主体和客体之间的界限越来越不明显。 国家和政治机构、公共组织、社会团体、公民个人都是政治的主体和对象。

内容 国家政策是由公共当局在民间社会机构的参与下制定和实施的一套目标、目标、发展优先事项和方案。 公共政策的形成和实施过程称为“政治周期”，包括几个阶段。 第一阶段（政策启动）的内容是分析形势，选择优先的社会问题，通过关于在冲突领域制定政策的决定，确定其主要目标和方向。 第二阶段（政策制定）包括制定有针对性的计划、协调计划、通过有关政策/计划的官方文件并确定资金来源。 在第三阶段（政策实施），直接实施、监测和控制政策/计划。 第四阶段（政策评估）是结果和后果的评估。

世界经验证明了各种公共政策发展模式的存在。

1.“自上而下”的模式假设政府决策在最高层政府，基层是被动的政策执行者。

2.“自下而上”模式假设国家政策的形成始于基层管理结构，公民和公共机构积极参与。

3. “集中模式”假设政策由官僚机构的力量制定和实施，没有民间社会机构的参与，没有考虑公众舆论。

4. “民主模式”假设在维持中央集权政府的同时，国家为激活公民活动创造条件，利用机制让公民和社会团体参与国家政策的制定。

公共政策制定的主要模式都不是以“纯粹”的形式出现的； 在实践中，不同的问题解决方法或公共政策形成方式被用于解决不同规模和性质的问题。

1. 前瞻性方法——政策规划和实施之前是对趋势的分析和对形势发展的预测（“提前工作”）。

2. 响应式方法——在问题达到一定规模后开始制定和实施政策的具体行动。

3.理性方法是基于使用经济和数学方法和理性原则。

4.反危机方法——政治主体的一切努力都是为了克服危急情况。

无论国家政策的类型和模式如何，无论解决问题的方法是什么，国家政策都必须满足一定的指标：应对社会和国家发生的变化； 复杂并结合其他问题考虑任何问题； 应该是高效和有效的； 应该得到人民的信任。

公共政策首先是分析情况并确定一系列问题。在公共政策中，这个问题被理解为不断出现的人类需求与国家和社会满足这些需求的能力之间的矛盾[9]。问题的出现或存在并不意味着政府当局一定会解决它。公共问题通过形成政治议程的机制引起政治主体的关注，即推动某一具体公共问题上升到官方的认知、考虑和讨论的层面。政治议程是反映社会或个人利益集团需求的一系列当前社会问题，公共行政主体愿意关注并能够对此做出反应。

世界科学捕捉到了关于政治议程形成的几个观点。 现代美国政治学家 J. 安德森认为，议程是由政治家自己选择的要求形成的，意识到是时候对他们做出反应或制造这种反应的表象了。 美国政治学家 E. Downe 证实了“保持对问题的关注周期”的五个主要阶段：

1）问题前阶段——问题已变得显而易见，处于公众意识的边缘，专家和利益团体对此表现出兴趣；

2）“焦虑发现和欣快热情”阶段——对问题的兴趣急剧增加，出现解决问题的呼声；

3）明确“问题的代价”阶段——社会意识到解决问题需要付出什么代价；如果成本太高，人们对问题的兴趣就会减弱；

4）问题后阶段——问题被其他紧迫问题推入“暮光区”；

5）“支持小组”阶段——针对该问题的利益小组或支持小组启动新周期的开始。加拿大政治学家 L. Pal 得出的结论是，没有一个单一的公式可以解释为什么这种或那种情况被视为一个问题、公开并被带到官方层面 [10]。可以说，识别问题本质上是开放的。

公共局势根据以下标准获得国家问题的地位：必须得到公众舆论的支持，必须得到足够有影响力的利益集团的游说； 应提供有关它的信息，即通过媒体表达； 该问题应得到公共当局的承认并接受"体制"表述； 必须在当前条件下并利用当局可支配的资源来解决这个问题。

政治议程的形成与国家政策合理化和优化的过程相关，即确定需要国家支持和参与的优先领域、问题和目标。 有几种方法可以确定政策优先事项：

1）政治方式——选择取决于政治力量的结盟、政党与社会的关系；

2）主观方法——根据社会需求与满足能力之间的差距做出选择（差距越大，选择的可能性越大）；

3) 客观的方法——选择基于定量指标，例如问题的严重性、后果等。

选择优先级的机制和工具是：类比法、情景发展、偏好分析、专家意见。

4.2. 公共政策的实施过程

公共政策是将政治目标转化为政府计划和实际行动以取得适当结果的过程。

公共政策的实施 - 公共当局和民间社会机构利用可支配资源实现其目标的系统过程。 政策的实施过程是一系列相互关联的措施和行为形式，因此应与政策的实施区分开来。 在国家政策制定阶段，为了有效地实施政策，确定了计划活动实施的工具和方法体系，即形成了政策实施的最佳机制。 它包括组织和管理、法律和监管框架、财务和经济部分以及人事管理系统。 政策实施可以这样进行： 实施计划的线性过程； 根据某些规则采取行动； 相互关联的活动系统。

国家政策的实施是在相关监管法案通过后开始的，但即使在政策制定过程中，为即将做出的政府决策提供法律支持也很重要。公共政策法律规制体系的质量被认为是其有效性的一个因素。政策的法律规制有几个层次：

1）宪法，规定了权力体系建设的原则和国家政策制定的原则；

2）反映某一领域优先事项、目标和职能的联邦宪法性法律、俄罗斯联邦总统法律文件、俄罗斯联邦政府法律、国家机构条例；

3）具体联邦法律、俄罗斯联邦政府关于目标计划的决议；

4) 联邦执行机构的章程、规范性文件，反映了对特定领域政策实施活动的规范问题；

5) 为制定和实施国家计划而签订的国家合同，其中反映了对执行质量和绩效结果的要求；

6) 政府机构的命令（行政和运营性质）、法院判决。

政治周期的重要组成部分是对国家政策执行情况的控制、监测和评估。 国家政策的控制已经在其实施的早期阶段进行，以识别与公认规范的偏差并采取措施消除它们。 它可以是外部的和内部的，后者有垂直和水平的水平。 在公共行政领域，存在以下类型的控制：总统、议会、行政、司法和民事。 各种控制是验证、执行、监督。 控制的目标取决于具体情况（为了公民的利益进行控制、政治或行政领导等）。 控制是通过包括信息系统（结果评估、监控）和组织系统（结构和程序）的控制机制来实施的。 控制技术包括项目评估、财务报告、审计、检查、管理人员调查等。

监控是一个定期收集和分析政策实施过程信息的过程，包括对可能的和真实的威胁以及与计划计划的偏差作出反应的机制。 监控由信息、分析和操作子系统组成。 监控基于指标系统（指标）。 使用直接和间接、定量和定性、特殊、复杂指标和指数等指标组对项目、有针对性的计划进行监测。 分析收集的信息 - 确定错误、偏差的类型和性质，以及它们对实现目标的影响。 制定消除它们的建议，改变政策策略，其内容是运行系统的任务。 监测结果有助于主管当局就政策/计划的未来做出决定。

评估公共政策的实施 - 一套研究和衡量已完成或正在完成的政策/计划的实际结果的方法，用于改进它。 评估是收集和分析有关最终或中间结果的信息、变化的定义和当前状态、收益和成本的评估。 与监测不同，评估是根据需要进行的，并且是一次性的。 评估程序在政治周期的所有阶段都是必要的。 评估的重点是改进政策并衡量其结果。

公共政策评估包括实施过程评估、后果评估、结果评估、经济效益评估、公民满意度评估、工具评估、政策实施方法等要素。 中间估计和广义估计以形式区分； 元评估结合了几项研究的结果。 政策评估需要考虑后者的五个要素：消耗的资源； 正在进行的活动； 收到的产品或服务； 执行结果； 后果和影响。 评估研究分为两组： 科学研究 - 需要大量时间、金钱和合格的专家投资（社会学调查、观察、同行评审、建模、实验等）； 传统形式接近于对决策过程的政治和行政控制（议会听证会；领导人报告；国家审计；预算制定等）。

在进行评估并提出结果后，经理可以做出以下决定： 继续执行政策/计划； 顺利完成； 政策/计划修改； 失败时终止。

政策实施有效性的标准之一是政策实施过程中所有参与者和组织者行动的协调。政策执行中的参与者分为以下几类：

1）个人；

2）公共和政治组织、团体；

3）政府机构和结构；

4）政治、金融精英。

政策协调是用于协调参与政治周期的组织结构和个人的行动以实现既定目标的机制和方法。协调也发生在政策周期的所有阶段。有政治（协调政治利益）和行政（解决具体问题）协调；纵向协调（下属组织之间）和横向协调（法律领域相互独立的组织之间）。通过部门间委员会（理事会）的工作进行横向协调；领导组织；通过正式的互动协议。因此，纵向协调是通过分工和组织等级机制实现的。俄罗斯是联邦制国家，地区间协调在政治周期中发挥着重要作用。

政策有效性的因素包括：一是公共行政体系内的组织和职能关系：公共政策反应不力，通常表现为各个国家机关和组织之间没有明确的权力分工； 其次，制定的政策、国家计划或决定的质量； 第三，任务的准确性及其执行者的解释。

4.3. 国家政策的种类和方向

国家政策根据以下理由进行分类： 公共生活领域——经济、社会等； 政策执行水平——国际、国家、地区、地方； 政策职能——外部、内部； 影响的结构和数量——部门、结构、地域。 根据影响的对象，将每类政策划分为不同的领域，例如社会政策包括青年政策、老年政策、家庭政策等。根据主客关系的性质和冲突程度，有分配、再分配、监管（保护主义和竞争）、行政-法律、战略、反危机政策。

国家经济政策 公共当局和行政部门为形成国家经济发展和解决社会经济问题的一定载体而采取的一系列相互关联的措施。 国民经济的发展是一个循环过程，其特点是依次经历以下阶段：经济增长（上升）、高经济状况（经济繁荣）、经济衰退（衰退、经济危机、停滞、滞胀）、低谷经济状况。 国民经济状况决定了国家经济政策的类型。

经济政策目标 多方面的，专注于实现国家目标。 有多种方法可以确定经济政策的目标。 其中之一的支持者认为，对于经济以市场为导向的国家，经济政策的目标与不受市场经济机制影响的过程的调节有关。 从务实的角度来看，国家经济政策的目标是建立和维持稳定的经济体系。 在经济周期的不同阶段，经济政策的目标是不同的。 例如，稳定经济政策的目标是实现和巩固经济体系的均衡状态； 在等待国家经济崛起或崛起的阶段，经济政策的目标是国民经济的增长。 经济政策的社会目标的优先性是具有社会导向型经济的国家的典型特征。 在这种情况下，国家的行动旨在创造确保经济自由（选择经济形式、经济活动、获得财产等的自由）和经济正义（创造收入的起始机会均等）的条件。

国家经济政策的普遍公认目标是：确保社会经济效率的增长，即合理和经济地利用国家的资源潜力； 确保总体经济平衡，这涉及四个要素之间的平衡——物价稳定、高水平的就业、相应的经济增长和对外经济运行。 国家经济政策的目标范围要广泛得多，这是由于国家国民经济的直接状况和其他因素造成的。 在形成经济政策目标体系的过程中，必须考虑构成该体系的要素之间的相互联系（目标不能相互排斥）。

国家经济政策的类型。根据国家经济行动计划实施的时期，即按照时间范围，分为短期政策和长期政策。在经济过程不稳定的情况下，制定短期经济政策，形成为期一年的经济行动向量。经济进程发展的可预测性和可持续性，在有保障的资源可用性的支持下，使得制定数年的经济政策战略成为可能。

国家经济政策的实施与各种工具的使用相关，因此，有财政（财政和预算）、货币（货币）、对外经济政策。 这些工具分别是：税收、转移等； 总金额、准备金率等； 关税、资本、货物进出口配额、进出口关税。 在结构性投资经济政策的框架内解决了改变国家生产部门和区域结构的问题。 创新经济政策考虑人类文明最新成果在经济中的实际应用问题。 转换政策的重点是行业的转换，对产品的需求显着减少。

财政经济政策。国家财政资源（国库）的公共管理与财政政策的形成和实施相关。财政政策按照以下方案执行：吸引国家必要的资金——分配这些资金——确保资金的用途。国家的这类经济政策包括预算政策、税收政策、收入和支出政策等领域。财政政策的工具是税收、政府支出、转移支付，国家通过这些工具调节现金流的数量和向量，影响总供给和总需求，抵消基本经济参数的过度波动。国家对总需求的数量和结构的影响很大，因为国家是市场上最大的买家，无论是外部还是内部（经济发达国家的购买支出约占GDP的1/4-1/2）。国家通过税收和转移支付（养老金、福利）对家庭和私营企业家的需求产生间接影响。

财政政策的性质取决于国民经济所处的经济周期阶段。 在经济快速增长的情况下，该政策将增长参数限制在可接受的范围内（财政政策的重点有限），在危机时期它是扩张性的（旨在扩大生产）。 稳定的财政政策对应于相对稳定的经济状态，当国家将通货膨胀保持在可接受的范围内，确保高水平的就业，力求使 GDP 量更接近当前条件下可能的水平。 取决于什么机制是稳定的基础，有自动的和受监管的稳定财政政策。 在第一种情况下，自动稳定器起作用——这些是立法固定的规范，允许在没有国家干预的情况下对偏离稳定的经济状态的情况做出反应。 例如，在病假期间支付现金福利，在收入减少时自动减少征收的税款等。如果自动稳定器的运行不能提供必要的稳定水平，那么国家就会引入新规则（离散措施） - 稳定化受到监管。 受监管的稳定器的例子是税率的变化，社会支持计划（国家住房补贴）的实施等。 稳定财政政策的离散措施，即可调节的稳定器，可以成为自动的，因为取消任何福利，福利会造成一定的困难.

财政政策由以下要素组成：预算政策（依次以公共支出政策和公共收入政策为代表）、税收政策。 一般来说，财政政策是一套融资、预算和税收工具。

货币经济政策是国家对本国货币供应和货币流通的直接或间接调控。 与财政经济政策相比，货币政策的目标较窄，仅与稳定货币流通有关。 根据目标，货币政策的任务是：稳定物价水平，维持一定水平的通货膨胀，通过银行系统调节货币供求关系，维护本国货币。 这种情况下的工具是货币总量和可用性、信贷、俄罗斯联邦中央银行的贴现率、再融资利率等。

根据影响货币供给的方式，货币政策有硬性和软性两种。 国家旨在减少货币供应、限制排放、维持高利率以获取信贷货币的行动是紧缩货币政策的特征。 相反的情况，即提供廉价贷款，增加货币供应量，是软货币政策的特征。

构成货币政策的要素是：

1）再融资政策，或会计政策——俄罗斯联邦中央银行通过利率对信贷资源量的影响；

2）公开市场操作——俄罗斯联邦中央银行出售或收购政府证券；

3）准备金政策——俄罗斯联邦中央银行对活跃货币供应量的影响（“迫使”商业银行以无息准备金的形式在俄罗斯联邦中央银行持有部分资产）俄罗斯联邦）;

4）确保流动性的政策，即改变俄罗斯联邦中央银行为商业银行的经营所提供的货币数量。

国家社会政策。根据宪法，俄罗斯联邦是一个社会国家，其政策旨在创造确保人民体面生活和自由发展的条件。评价国家社会性程度的标准是：尊重人的自由权；保证国家实施一致的社会政策，重点关注切实可行的“对人”的投资；确保大多数公民享有体面的生活水平；有针对性地支持最弱势群体；保证为公民真正参与各级政府管理决策的制定和社会审查创造有利条件；遵守承认和实施社会伙伴关系制度作为实现社会和谐主要机制的权利和保障；社会责任保障；遵守权利和保障，旨在加强公民的家庭、精神、文化和道德发展，照顾祖先的遗产和世代相传，维护民族和历史传统的特征。

国家社会政策是国家在社会文化领域管理社会进程和关系的有目的的活动。 它必须与特定的历史环境相关联，并得到财政资源的支持，并为某些里程碑式的社会成果而设计。 社会领域的国家政策原则是：人的经济自由，承认企业家、雇员及其工会在社会伙伴关系基础上的关税自主权； 对市场监管作用的信心； 国家有责任“参与”市场力量的博弈，制定立法，为简化经济和社会生活进程创造适当的条件； 社会正义和社会团结； 性别平等； 公民参与公共行政、公共和国家生活。 国家在社会关系的主要领域实施社会政策：支付、保障、劳动力市场、就业和失业； 调节人口收入； 人口、家庭、母亲和童年、青年； 社会保护； 养老金规定； 社会服务; 社会保险; 教育、专业再培训、高级培训； 科学; 卫生保健; 提供住房、公共和家庭服务； 文化; 体育、体育、旅游； 环境安全; 保护各类公民的社会权利。 因此，这些领域被分配到社会政策领域。

社会政策的类型是根据社会系统的状态类型而划分的，因此可分为以下几种：

1）社会可持续社会的社会政策；

2）系统性危机社会中的社会政策；

3）社会政策处于变形状态；

4）转型时期的社会政策。世界公共行政经验记录了社会政策实施的两种模式：

1）神圣家长式作风，其特点是国家对社会领域的一切事务负全部责任，绝对排除公民参与的形式；

2）自由主义，以三种选择为代表——社会民主主义、企业主义、实际上自由主义。

社会政策的特点是目标和功能的多元化。 国家社会政策工具——社会立法； 国家社会标准体系（社会规范和规范）。 制定和实施社会政策的方法是社会目标设定、社会预测、社会规划。 社会目标设定是公共行政实践中目标社会准则的发展和巩固。 事实上，这是一定时期国家社会领域有计划发展的指标的形成。 社会长期目标设定的结果是社会发展的长期战略。 从中期来看，这是为收入和消费制定目标社会标准（工资水平、最低生活保障、为公民提供住房等）； 在短期内，它是经济支持、国家保证的社会进步水平的发展。 社会预测 - 国家为国家社会经济发展制定预测的活动。 预测人口状况（出生率、死亡率、人口规模和性别、年龄结构等）、迁移过程状态、失业率、人均收入等。经济和社会预测密切相关. 社会预测可以是部门性的（健康、人口、文化）、地域性的（联邦和地区层面）。 国家社会计划活动的产物是最低的国家社会标准，部门发展的计划指标（具有强制性的经济理由）。 国家社会规划的基础——社会规划——体现在制定国家有针对性的项目，例如“俄罗斯文化”、“老一代”、“克服辐射事故后果”等。

执行国家社会政策的最重要机制是社会保护，在俄罗斯法律框架中，社会保护被理解为一系列国家保障措施，旨在最大限度地减少降低公民生活质量的因素的影响。这是防止可能侵犯权利、个人自由、行政任意性、防止对人的生命、健康、财产、荣誉和尊严以及其他有害因素的刑事攻击。根据国际劳工组织的定义，社会保护作为一套措施包括：

1）刺激稳定的、有报酬的工作；

（二）发生重大社会风险时，通过社会保险预防和补偿部分收入；

3）向未参加社会保险制度的弱势群体提供社会救助；

4）公民获得基本权利和服务，如教育、医疗保健。世界经验表明，最有效、最全面的社会保护制度包括：强制性社会保险、社会救助、养老金和国家福利制度。社会保障体系的主要资金来源和总体监管者是国家。

国家区域政策 在方法论上是俄罗斯国家政策最不发达的方向。 以国家政治和经济利益为基础的生产力分配原则，作为苏联地区政策的基础，在改变俄罗斯发展范式时被遗忘了。 在 1990 年代经济危机的情况下。 国家实际上不重视地区间社会经济关系的发展。 该地区的国家政策是根据俄罗斯联邦总统令于 3 年 1996 月 803 日第 24 号批准的《俄罗斯联邦地区政策基本规定》制定的。地区政策被理解为国家当局管理国家政治、经济和社会发展区域的目标、任务及其实施机制。 在俄罗斯公共行政实践中，“地区”和“俄罗斯联邦主体”的概念是一致的。 该文件确定了区域政策的长期主要目标和目标、区域经济政策的实施方法和形式、区域政策在社会和环境领域、国际和对外经济关系领域的主要规定。俄罗斯联邦的组成实体，考虑民族与民族关系的区域方面。 在制定“俄罗斯联邦地区政策基本规定”时，1999 年 119 月 13 日第 2000-FZ 号联邦法“关于划分俄罗斯联邦国家机关之间管辖权和权力主体的原则和程序”俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体的国家当局”通过； 849 年 10 月 XNUMX 日第 XNUMX 号俄罗斯联邦总统令“关于俄罗斯联邦总统在联邦区的全权代表”。 国家区域政策的法律制度支持体系存在诸多缺口和矛盾；作为区域政策大方向XNUMX余年的预算均等化政策，加剧了区域社会经济分化. 为实施国家区域政策制定创新措施的重要性和相关性现在在国家和地区层面都得到了认可。

目前正在积极讨论的预算均等政策的替代政策是两极分化发展政策，该政策已成为地区部制定的“俄罗斯联邦地区社会经济发展战略概念”的基础。俄罗斯的发展。 “两极化发展”模式的本质在于将国家和地区资源集中（调动）到那些有望带来最大回报的地方。建议在俄罗斯境内根据以下标准确定几个支持区域（“增长极”、“增长机车”）：

1）区域内客货运输量呈稳定上升趋势；

2）该地区存在具有世界或联邦意义的科学和教育中心；

3）在特定区域（城市群）形成对全国具有重要意义的战略举措；

4）该地区必须具有较高的科学、技术、智力、人才和社会经济潜力；

5）该地区已经为国家GDP增长做出了重大贡献；

6) 该地区政府、民间社会和企业之间存在或可能发展战略伙伴关系；

7）在未来10-12年内，该地区可能成为邻近地区的“开发商”。

俄罗斯联邦政府认为，新的国家区域政策战略的其他原则应该是：“优先改革”，即确保所有地区的人口平等获得预算服务，以保证公民的行使'宪法权利； 行动的同步性，即国家进行的主要改革的一致性并影响地区的社会经济发展，以及国家对地区和市的支持方向； 国家区域发展政策的差异化，即针对不同区域制定不同的发展目标； 辅助性，即权力下放。 俄罗斯现阶段发展区域政策的战略目标是：确保国家和地区的全球竞争力； 刺激新的“区域化”进程——整合俄罗斯地区的资源以加速经济增长和改变经济结构； 发展人力资本，增加人口的空间和技能流动性； 改善区域生态状况以平衡经济发展； 提高次联邦一级公共财政的管理和使用质量。

在上述概念框架内制定的俄罗斯区域发展的优先事项是： 形成“核心”区域网络；俄罗斯国家创新系统区域模块的形成；为工业现代化、支持和发展有竞争力的经济（地域生产）集群创造条件；建立人力资源管理体系，发展区域就业；提高各地区州和市政府的质量。地区社会经济发展机制：

1）国家空间发展总体规划，即领土功能区划；

2）对地区发展的法律支持（提出需要通过《俄罗斯联邦空间发展法》和《俄罗斯联邦地区发展国家调控基本原则》联邦法律）；信息（联邦监测区域社会经济指标的系统）；组织和财务（俄罗斯地区发展部下属的跨部门委员会，联邦目标计划）。

在短期内通过和实施经过深思熟虑的区域发展战略将取得以下成果：加快将联邦一级的管理决策传递给区域一级的速度并提高其有效性； 提高地区之间的合作水平，减少关键发展资源（人力、财力、管理、智力等）在地区之间自由流动的障碍； 提高使用联邦财政的效率； 在相关机构（法律、规范和规则）和组织结构中整合区域政策； 经济适用房市场的出现以及住房和公共服务系统的现代化。 中期成果：人口流动性增加； 形成一个由六到九个关键地区组成的结构，这些地区在国家发展方面处于领先地位并在全球范围内具有竞争力； 增加已发行抵押贷款的数量； 融入邻国边境地区的国家经济空间。 从长远来看，这些是以下结果：维护国家的领土完整； 减少官方分配的危机领土； 俄罗斯将正式建立自己的全球区域，与世界的全球区域相媲美。

4.4. 现代俄罗斯国家政策的实施

现代俄罗斯国家政策的优先方向是教育、医疗保健、住房部门和农业的发展。 实施该政策的主要机制是计划方法。 计划方法的衍生可以被认为是开发和实施国家项目的实践，通过它提出解决这些领域的问题。 国家项目的构想是 2005 年 21 月上旬宣布的一项总统倡议。其实施的主要工作委托给俄罗斯联邦政府，其活动将由俄罗斯联邦总统领导的委员会控制用于实施优先国家项目，由 2005 年 1226 月 1 日俄罗斯联邦总统令创建。第 2006 号。委员会主席 - 俄罗斯联邦总统。 2006 年 134,5 月 62,6 日开始实施的国家项目由联邦预算提供资金，30,8 年为 21,9 亿卢布，其中：医疗保健 - 19 亿卢布，教育 - XNUMX 亿卢布，“经济适用房”计划 - XNUMX亿，农业综合体的发展 - 超过XNUMX亿卢布，其内容如下。

1. 保健。 方向 - 提高初级卫生保健的有效性； 疾病预防; 医学新技术的发展。 结果：部分医务人员工资增加5卢布和10万卢布； 更换约25万辆救护车； 资助购买药品、救护车的金额为 3,5 亿卢布。 2006-2007 年期间在各地区。 计划建设15个高科技医疗中心。 超过 10 家综合诊所将获得成套现代诊断设备。

2. 教育。 方向 - 国家大学网络的形成； 行业信息化； 支持有才华的青年； 建立军队专业训练体系。 根据创新教育项目竞赛的结果，全国30所大学和10所学校每年将获得财政资助。 计划在莫斯科和圣彼得堡建立两所世界级的商学院，这两所国立大学分别位于南部和西伯利亚联邦区。 教师将收到额外的课堂管理费用，每年将向全国100万名教师发放XNUMX万卢布的奖金。 计划提高教师、研究人员的薪酬，并增加学位津贴。

3. 经济适用房。 主要注意力集中在增加抵押贷款和住房建设的数量上。 通过将卢布贷款利率从 14% 降低到 8% 并增加还款期限，计划在 1 到 415 年内将每年发放的抵押贷款数量增加到 2007 万笔，以及向人口提供的贷款数量- 高达11亿卢布/年。 税率将逐渐降低：到 2010 年降至 8%，到 2010 年降至 80%。 为市民提供保障性住房计划分三个阶段实施，到8年计划投产约30万平方米。 新建住房，使用抵押贷款的家庭比例要从XNUMX%提高到XNUMX%。

4. 农业。 方向——发展畜牧业，支持中小型农场。 到 2008 年，畜牧业综合体的现代化程度应为 12%，预计肉类产量将增加近四分之一。 Rosselkhozbank 制定了向小型农业企业实体发放贷款的条件，该条件于 2006 年 6 月开始发放。已从联邦预算中拨出超过 XNUMX 万卢布用于补贴这些贷款的利率。

俄罗斯的国策不仅限于实施国家项目。 俄罗斯联邦政府的主要活动方向和发展国民经济所有领域的优先目标在俄罗斯联邦中期（2006-2008年）社会经济发展计划中确定. 国家中期发展的战略目标：在动态和可持续经济增长的基础上改善人口福利和减少贫困​​。 通过确保俄罗斯竞争力的稳定增长，他们的成就是可能的。 国家推行的政策成功与否的主要指标是GDP在10年内翻了一番。 这需要创建一个灵活、有弹性的经济体系，能够快速响应外部条件的变化。 俄罗斯联邦政府在经济领域的主要任务是为各种所有制形式的组织提供平等的竞争条件和清晰透明的游戏规则。

2006-2008 年计划作为先前国家政策载体的延续而制定的，反映了提高公共行政效率、提高提供公共服务的质量和条件、为人力资本发展创造条件和激励措施、改善体制和基础设施以确保国内外经济主体的竞争力。 经济增长工具的开发基于以下标准： 10 年内 GDP 翻一番； 经济的渐进结构转变； 在经济发展方面与最发达国家趋同。 为了创造有利的投资环境，俄罗斯联邦政府打算： 确保宏观经济稳定、货币和金融稳定； 奉行平衡预算政策，维持浮动汇率制度，维持大​​量黄金和外汇储备，并持续降低通货膨胀； 确保成立俄罗斯联邦稳定基金。 将继续完善制度体系（以提高所有经济和政治活动主体的信心）、司法和执法系统； 激活海关和税收政策，以更好地利用其监管而非财政职能。

除了确保国家项目的实施外，俄罗斯联邦政府还将采取措施：提高社会政策领域计划的有效性，改进现有的社会救助机制； 为健全的贫困公民参与经济活动创造条件； 确保协调所有提供住房补贴和其他形式社会援助的机构在实施扶贫方案方面的活动； 促进区域和跨区域劳动力流动。 继续实施行政改革、公务员制度改革，以确保对国家机关活动的宣传和规范。 计划采取措施，增强科学研究和发展在确保经济增长创新方向方面的作用。 为了发展俄罗斯地区，计划从地区经济发展的低效协调转变为创造条件，刺激地区和市政府调动可用的经济增长资源。 通过建立和完善市场制度，发展小企业，确保平等公平竞争，确保发展竞争和减少非市场部门。 随着商业环境的普遍改善和跨部门资本流动的经济激励措施的建立，将创造条件来增加加工部门和服务的吸引力

该计划的实施旨在最大限度地减少阻碍俄罗斯经济长期稳定增长的因素的影响，这些因素是：

1）公共行政效率低下；

2）缺乏人力资本发展的条件和动力；

3）竞争程度低，非市场部门占有率高；

4）联邦以下一级的改革实施不平衡；

5）俄罗斯经济融入国际经济关系的程度较低；

6）多元化程度较弱，主要出口商品对全球价格环境的依赖程度较高；

7）基础设施对增长的限制。

专题 5. 俄罗斯联邦的行政改革

5.1。 行政改革的实质和主要内容

上世纪末在俄罗斯发生的国家体制变革必然导致国家行政结构发生重大变化。

苏联时代存在的国家，以计划经济为基础，将成为一个在宪法框架内按照民主原则规范市场经济和运作的国家。 国家面临的任务首先与解决个人、社会和国家的利益平衡问题息息相关。 首先，要为经济自由发展创造条件，为人民群众提供优质公共服务，有效管理财产，切实保障公民安全。

已经发生的变化使得有必要修改三个方面的内容：国家执行的职能； 受托执行这些职能的机构的活动； 以及公共当局的运作原则。

这三个领域都受到正在进行的行政改革的影响。

字典将“改革”一词解释为特定社会中某些社会机构运作方式的转变、重组。看来这个定义还不够完整，因为它没有提到改革的主要本质特征——实现新的质量。改革不可或缺的属性是“自上而下”的主动性（这体现了改革与革命的区别）、实施的立法机制以及改革前进道路上的方向。

还有另一个使这种或那种转变成为改革的基本品质：设定现代化目标，换句话说，将特定的社会制度带入国际社会最充分发挥作用和逐步发展的状态。

行政改革不是一次性的，而是一个渐进的过程。 下一个要求是避免通用抽象程序并设定清晰、可衡量的目标。

公共行政现代化意味着使其更简单、更清晰、更高效，努力实现公共支出领域的透明度，并明确界定公共行政众多运营者的责任。

23 年 2003 月 824 日第 2003 号俄罗斯联邦总统令“关于 2004-XNUMX 年行政改革措施”确定了行政改革的优先领域：

▪ 限制政府对商业实体经济活动的干预，包括结束政府过度监管；

▪ 消除联邦行政当局职能和权力的重复；

▪ 发展经济领域的自律组织体系；

▪ 国家组织对经济活动的监管、监督和控制、国家财产的管理以及向公民和法人提供服务的职能的组织划分；

▪ 完成联邦行政机关与俄罗斯联邦主体行政机关之间的权力划分程序，优化联邦行政机关领土机构的活动。

这些任务的解决由俄罗斯联邦政府 31 年 2003 月 451 日第 XNUMX 号法令组成的行政改革实施政府委员会负责。

行政改革初期阶段的实施，为公共行政体系进一步全面现代化创造了必要条件。

下面 行政改革 乍一看，公共行政某些领域的类似和相互关联但仍然不同的转变是可以理解的。

关于行政改革的内容，至少有几个典型的想法：

1）国家权力现代化，包括立法、行政和司法部门的改革；

2）改革国家行政区域结构；

3）联邦、地区和市政当局之间的权力和管辖主体的划分；

4）公务员制度改革；

5）改革行政权力的职能和结构。

前两个方向不包括在行政改革的内容中。 它们的目的不是彻底修改行政、立法和司法当局的职能，特别是涉及改进执行司法机关现有职能的程序，使司法系统与这些职能保持一致，以及立法机关，它们更多地与改变权力代表机构的形成程序有关。 - 选举联邦委员会成员或在混合（比例和多数）基础上组建国家杜马和地区代表权力机构。

在此阶段主要与俄罗斯联邦主体统一相关的行政领土结构的变化不影响俄罗斯联邦主体的国家当局的权力，而只会导致将两个地区的行政权力分配给俄罗斯联邦联合主体的行政权力。

其余三个方面构成最广义的行政改革。

联邦、地区和市政府之间权力和管辖权划分的主要内容是根据辅助原则，为各级政府分配明确的职能，并提供财政资源，即将职能分配到必要的最低限度。权限级别。这部分改革对整个行政改革的成功至关重要，其主要问题之一是它源于国家和各级行政部门的职能界定。因此，法律规定的联邦、地区和市政府之间的权力划分不能被认为是最终的，而是在确定国家的必要职能后进行修改。

公务员制度改革包括修改公务员的地位和公务员的通过程序，以使国家成为具有竞争力的雇主，而公务员——国家职能的有效执行者——是其主要行政改革意义重大。

行政权力职能和结构的改革，是真正意义上的行政改革。 它由两部分组成：业务和制度。

操作部分包括拒绝冗余功能，改进执行必要的国家功能的程序，构建与新功能相对应的执行权力系统和结构，排除它们之间的利益冲突。

改革的体制部分包括建立机制以防止出现新的冗余职能，确定履行必要职能的程序，确保政府的信息透明度，并确定提供公共服务的质量标准。

因此，狭义的行政改革可以被定义为对行政部门职能进行重新审视，确定必要和消除多余的职能，建立适当的行政部门结构和制度，以及对公众进行制度变革的过程。管理系统。 目标是建立一个有效执行国家职能的系统，以确保经济高速增长和社会发展。

让我们更详细地考虑改革的主要组成部分。

改革行政部门的职能和结构

改革行政部门的第一步是对国家职能的审计，该工作于 2003 年由俄罗斯联邦政府下属的行政改革委员会进行。 在俄罗斯历史上，第一次对监管法律规定的国家职能进行了分析，并提出了减少“冗余和重复”职能的建议。 然而，在实践中，状态函数并没有显着减少，尽管冗余和重复函数总数约占总数的 30%。

减少国家机构的冗余职能和权力是提高国家效率的众所周知的公理条件。 这项工作不应该成为一次性的运动，因为在这种情况下，未来官僚机构的优化将无法保证。 需要一个持续运作的机制来维持行政当局权力的最佳组合，并防止国家对经济和社会其他领域的低效干预。

识别和取消冗余状态功能

行政体制改革的重中之重，是对冗员的认定和废止。

为了识别冗余，必须检查每个功能：是否符合公共关系特定领域的国家政策的目标和目标； 在公共关系的某一领域，对国家政策宗旨和目标的职能实施形式和方法是否充分； 以满足最低要求的权限级别。

为了确定功能的冗余，有必要将指定功能的目标和目标与监管法律行为和政治文件规定的目标和目标进行比较。 此类规范性法律文件包括宪法（特别是制定国家目标的第一章）、俄罗斯联邦社会经济发展计划、俄罗斯联邦政府行动计划、发展计划和概念经俄罗斯联邦总统和俄罗斯联邦政府批准的特定行业（公共关系领域）以及基本的国际公约和条约。 政治文件包括俄罗斯联邦总统给俄罗斯联邦议会当年的致辞和俄罗斯联邦总统给俄罗斯联邦议会当年的预算致辞。

对实现功能的形式和方法与国家政策的目标和目标的充分性分析揭示了功能的实现方法在多大程度上能够实现既定目标和解决国家监管的任务。 一个功能的合法性的意义在于，基于这个标准，一个功能可以被认为是多余的，而不管上述两个标准，因为缺乏适当的法律形式使得它的实施缺乏法律依据。

对于给定级别的政府：联邦或地区，如果一项职能可以根据辅助性原则在较低级别的政府中最有效地执行，则该职能可以被认为是多余的。

去除冗余功能

冗余功能的识别以它们的废除而告终。 我们可以区分取消该功能的主要选项：

1）清算功能；

2）缩小功能范围；

3) 向市场参与者转移职能；

4) 将职能移交给专业市场参与者的自律组织；

5) 将职能转移到所需的最低权限级别；

6) 将职能转移到外包；

7) 赋予程序性质的功能。

职能的清算，是指将特定职能从规范性法律行为中排除，而不用其他国家职能代替，或者不将其转让给其他法律关系主体，终止其履行，或者终止履行某项职能。法律法规未规定的功能。

函数消除出现在四种典型情况下：

1）该功能由规范性法律行为正式确定，但长期未实际履行，不影响公共关系某一领域的规范；

2) 该功能不受监管性法律行为的约束；

3) 该功能体现在与具有更大法律效力的行为相抵触的规范性法律行为中；

4) 该功能是通过法律效力不足的行为来保证的。

防止新的冗余功能

建立防止出现新的冗余职能的机制包括立法和行政措施。

目前生效的关于引入新的国家监管职能的决定程序是俄罗斯联邦政府部门和政府的内部事务。 市场参与者，公民没有机会在引入新功能之前及时影响对其实施的可取性的决定，在此过程中作为平等参与者发表专家意见。 这导致新功能的引入没有对其可行性和有效性进行全面的独立评估，从而导致出现多余的低效功能，以及设置不合理的行政壁垒。 防止政府机构出现不当和低效职能的一项重要立法措施是通过联邦法律巩固一个多阶段程序，以证明该部门引入的职能的便利性和有效性，并由独立机构评估此类证据专家根据国家规定的可接受性标准纳入法律。 除非按照部门的程序另有证明，否则该法引入了国家在社会经济领域监管不便的推定。 类似的法律已在澳大利亚、墨西哥和美国显示出有效性。

行政机关的结构和制度

行政改革的第一阶段致力于改变行政权力的组织，与部门、服务和机构的权力划分有关。

行政权力的结构和体系必须确保：

1）执行机构的专业化；

2) 组织职能分离，其履行会产生利益冲突；

3）行政部门的内部可控性；

4) 行政当局之间及时制定和协调政策。

这些要求由三级行政权力体系来满足。 9 年 2004 月 XNUMX 日俄罗斯联邦总统令第 XNUMX 号确定了三级行政机关制度。

第 314 号“关于联邦执行机构的制度和结构”。

它由各种专业的行政机构组成，在组织上将立法、执法（监督）职能、提供公共服务和管理国家财产：联邦部委、联邦服务和联邦机构。

联邦部委在国家监管的某个领域（概念、计划、联邦目标计划、预算）制定政策，制定和通过监管法律行为，并开展国际合作（谈判、国际条约和协议）。 他们不应拥有对公民和组织的控制和监督权（检查、处罚、颁发许可证、许可证、配额等），以及履行提供公共服务和管理财产的职能（管理下属组织、在有国家参与的股份公司中代表国家利益等）。 因此，策略制定过程与策略执行过程分离。

联邦服务部门执行控制和监督或执法职能，不应有权制定和通过监管法律行为或管理国家财产。 他们的目的是执行联邦各部制定并经俄罗斯联邦政府批准的政策，制止违法行为，确保公共关系特定领域的安全。

联邦机构专门从事管理国家财产、实施国家计划和提供公共服务的职能。 他们不能拥有控制和监督权力以及制定和通过监管法律行为的权利。

这种功能专业化消除了政策制定、政策执行和政策执行职能之间的利益冲突。

通过这种行政权力组织模式，部委的数量显着减少，联邦服务得到整合（与控制的对象和主体相关联），相反，机构的数量增加了。

一方面，通过明确划分执行机构的权限及其相对自主性，另一方面，通过执行机构之间的从属关系，实现了功能专门化的行政权力体系的可控性。 联邦服务，除了那些从属于俄罗斯联邦总统的服务，联邦机构在一些问题上从属于联邦各部。

行政机关体制结构的变化主要集中在新型主体之间的横向权力分配上。 大多数联邦机构和服务都被转移到各自的部委管辖，但它们之间的关系没有明确界定，这导致了非正式行政互动的蔓延——口头命令、个人协议。 因此，目前，在俄罗斯行政权力的联邦一级新部门结构获得批准后，行政部门间关系的性质和内容的形成过程仍在继续。

确保主管部门信息公开

确保当局的信息公开是行政改革框架内的一项独立任务。 它的解决方案不仅可以让公民和组织及时了解国家机构的活动，还可以确保对当局的活动进行持续监控。 为此，有必要：通过许多规范性法律行为，其基础将是联邦法律“关于确保获得有关国家机构和地方自治机构活动的信息”和“关于官方机密”； 创建国家执行机构的开放和可访问的信息资源，并确保其持续监控完整性和透明度。

统一提供公共服务的质量标准

为提供公共服务确定质量标准的目的是为了保证公民在必要的最短期限内、在舒适和可及的条件下获得给定质量的服务。 公共服务的一般要求、公共服务的类型、质量标准的内容、在提供质量不合格的服务时对公民和组织进行补偿的程序、制定和采用公共服务质量标准的程序、原则其资金来源应载入《公共服务质量标准》联邦法律，具体公共服务的质量标准由俄罗斯联邦政府法案批准。

5.2. 公共行政改革之间的关系

公务员制度改革

公务员制度改革始于 2003 年，领先于其他公共行政改革。 公务员制度的改革，以及该国正在进行的行政、司法和法律、执法、军事和教育改革，被认为是现代国家建设领域的优先事项。

自本世纪初以来，俄罗斯联邦从 1990 年代中期开始进行大规模的改革现有工作。 公共服务机构。

俄罗斯联邦公共服务改革旨在提高公共行政效率，公共服务体系的形成和发展，其个体类型，俄罗斯国家机构人员的素质培训和合理使用联邦。

俄罗斯联邦公务员制度是社会和国家转型的最重要工具，涉及经济发展、社会领域、加强行政垂直、国家安全、公民社会机构的形成和俄罗斯公民的法律文化。

值得注意的是，《俄罗斯联邦公务员制度改革构想》首次指出，俄罗斯联邦在联邦一级和各州一级缺乏为公务员制度提供全面、全面的法律支持体系。俄罗斯联邦实体，这是由于以下主要情况：

1）俄罗斯联邦关于公共服务的现行立法存在内部矛盾，因为联邦公共服务类型的法律基础是由俄罗斯联邦的各种立法行为规范的，而这些立法行为彼此并不对应；

2）俄罗斯联邦主体就公共服务问题通过了各种立法法案，这些法案在某些情况下与俄罗斯联邦立法相抵触；

3）总体而言，俄罗斯联邦公共服务立法的特点是对公共服务关系的立法规定不完善。

这种非常关键的结论具有客观性，需要采取综合措施来改变目前的状况，这在俄罗斯联邦的立法中得到了非常迅速的体现。

为解决公务员制度改革问题，19 年 2002 月 1336 日第 2003 号俄罗斯联邦总统令批准了联邦计划“俄罗斯联邦公务员制度改革（2005-XNUMX 年）”。 该计划的目的是提高公务员的整体效率、类型和水平，优化公务员成本，发展公务员的资源支持。 当然，要实现这一目标，首先需要解决公务员制度优化的组织和法律支持问题。 在这方面，俄罗斯联邦总统令规定，改革俄罗斯联邦公务员制度的主要方向之一是建立一个规范俄罗斯联邦公务员制度的综合法律框架，该框架将充分确保按照《宪法》和公认的国际法原则和规范履行赋予公务员的任务和职能。

联邦纲领规定需要制定和通过一系列优先联邦法律和其他监管法律法案（关于俄罗斯联邦公共服务体系、公共服务类型、市政服务等）。正如预期的那样，这些全面的立法和监管法律行为应该为国家和市政服务的法律监管和组织、完善国家和市政雇员的薪酬制度、公务员制度的开放以维护公共利益提供统一的方法。发展公民社会和加强国家力量，引入现代方法进行预测、融资、评估、激励、公共服务后勤、公共服务管理。

在俄罗斯联邦公共服务管理体系形成的现阶段，有必要提出并实施最佳管理模式。 应制定替代模型，它们的优缺点，以及在俄罗斯条件下实施的可能性。 从替代模型中，应选择最优化的模型。 最佳模式首先应以俄罗斯联邦公务员新立法的规定为基础。 其次，该模式应与其他行政改革领域以及根据俄罗斯联邦总统 9 年 2004 月 314 日第 XNUMX 号“关于联邦行政机关体制和结构的法令”通过的新的联邦执行机构体制和结构相一致联邦执行机构。” 引入新的公共服务机制的一个严重障碍是与有效公共行政的其他要素（预算规划、有效履行职能的技术、规划和评估行政当局活动的程序及其部门）。

例如，作为公务员制度改革的一部分而订立的服务合同，要求公务员有明确的绩效衡量标准。 反过来，这些指标只能在考虑到国家机构作为一个整体的活动的目标、目的、指标及其部门的情况下才能获得。 如果没有这样的指标，那么个人的绩效指标就会是主观的，既不能与工资基金相平衡，也不能与相关部门、整体的绩效指标相平衡。

行政法规和标准

行政法规和标准应该被用作提高公共行政效率的工具。 履行公共职能和提供公共服务的行政法规包含对行动顺序和实施时间的详细描述，这是实现既定结果所必需的。 行政法规与官方法规一起由行政机关批准。

国家职能和服务标准与行政法规密不可分。 该标准规定了行政和管理过程的最终定性和定量特征，对国家权力执行机构、其结构部门和官员与公民和组织之间互动的可及性和质量提出了要求。 目前，由于缺乏标准，无法明确当局对社会的义务，也无法引入客观程序来监测和评估其活动。

公共服务标准是政府机构或授权组织对提供的服务质量的一套系统化要求，一方面基于客户的需求和愿望，另一方面考虑到技术、后勤、财政和国家机构的其他资源限制。 公共服务是由国家当局在个人或法人实体（用户、客户）与行政当局或民事机构的互动中实施的一种规范确立的方式，以确保公民和组织的权利和自由以及合法利益。仆人。

除服务标准外，还计划为公共当局引入服务标准，其中包含对公共当局与公民和组织之间互动的一般程序的要求，这些标准对特定类型的服务是不变的。 服务标准包括：及时、完整地响应来电、来信； 网站更新频率； 对书面询问、投诉的答复形式； 向公民提供信息的程序（支付方式、形式和条款）； 可就不当表现联系的联系人名单。

标准化的主要目标是在提供公共服务的过程中最大限度地降低公民（法人）和当局之间的互动成本。 互动取决于标准化，而不是服务的内容（津贴金额、饮用水质量、特定学科的教学时数）。 标准和法规的引入将允许行政当局的活动以用户利益为导向。

目前，联邦法律草案《行政法规》和《公共服务标准》已经起草完毕，俄罗斯联邦信息技术和通信部制定了一些行政和管理程序的试点标准和法规，在联邦财产管理局的联邦机构。

预算改革

行政改革的主要目标之一是引入成果管理制原则。 这里的关键方面是预算流程的改革。 俄罗斯经济发展部与俄罗斯财政部共同制定了《俄罗斯联邦 2004-2006 年预算程序改革构想》，经俄罗斯联邦政府 22 月 2004 日法令批准， 249 年第 XNUMX 号。这一概念涉及改革预算过程的几个重要领域：

1）过渡到预算规划的中期视角——从年度计划到三年计划；

2) 从估计的融资方式向项目目标融资方式的转变；

3）扩大预算规划主体和国家机关首长的权力，在分配预算资金时应有更多自由，但同时增加预算资金使用责任；

4) 加强对国家机构对最终成果实现的控制，即根据对这些成果的实现情况进行评估，预期提供资金。 事实上，有一个从成本控制到结果控制的转变。

因此，可以区分这项工作的三个全球阶段：

1）制定战略目标；

2）这些目标的具体化和分解和设定目标；

3) 确定实现这些目标的指标。

上述所有改革领域都可以归结为行政改革的第一阶段。 行政改革的第二阶段与 2006-2008 年俄罗斯联邦行政改革概念的制定、通过和实施有关。

2005年底，有人表示，行政改革第一阶段的实施，为公共行政和地方自治制度进一步全面现代化创造了必要的条件。 对联邦行政当局的职能进行了分析，并提出了消除冗余和重复职能的建议。 联邦执行机构的新结构已经形成，其活动的结果和主要方向的报告已经准备好。 国有单一企业和国有事业单位改革开始。 正在制定示范行政法规草案，并正在进行试点项目，以创建公共服务登记册和标准。 已经制定了旨在确保国家机构和地方自治机构获得信息的法规，改革采购系统以满足州和市的需要。

同时，只有相对较小的部分行政改革问题进入了实际实施阶段，主要涉及联邦行政机构的改组。 继续行政改革的措施具有惯性性质，主要目的是完成联邦行政机构新结构的组建。

在一些行政改革的重点领域，工作尚未启动或已暂停。 首先，这涉及新形势下行政机关行使职权的机制。 特别是，对国家机构和官员的决定和行动进行控制和监督、打击腐败、国家与民间社会结构之间的互动、审前上诉等机制尚未制定和实施。 联邦行政当局在为行政流程实施信息技术支持系统方面的活动没有必要的协调。

此外，改革主要影响了联邦层面的行政权力。 在地区层面，行政改革只进行了几次试验。

行政当局本身不能在既定活动模式的框架内创建新的运作和互动机制。 它们的创建需要在联邦目标计划的框架内实施的综合项目方法。

根据俄罗斯联邦政府 25 年 2005 月 1789 日第 2006-r 号法令，批准了 2008-2006 年俄罗斯联邦行政改革概念。 以及 2008-XNUMX 年在俄罗斯联邦实施行政改革的行动计划。 根据俄罗斯联邦政府的同一命令，建议俄罗斯联邦主体的行政当局制定自己的行政改革实施方案和行动计划。

实施综合计划的必要性是由于以下事实。

国际专家认为，无论从公共管理的有效性和公共服务的质量来看，俄罗斯联邦在经济发展上都与落后很多的国家处于同一水平。 而从国际实践中使用的多项综合指标来看，俄罗斯不仅远逊于发达国家，也远逊于大多数东欧国家。 特别是在过去一年世界经济论坛的国际竞争力排名中，俄罗斯联邦在“国家机构质量”方面从第81位下降到第89位。 根据世界银行每两年确定一次并评估209个国家公共行政有效性的GRICS（治理研究指标国家快照）指数，俄罗斯排名垫底。 根据国际组织透明国际计算的清廉指数，2004年俄罗斯在146个国家中排名第90位。

行政权力系统对公民和企业非常封闭。 根据国际研究，根据不透明度指数，俄罗斯在48个大国中排名第40位。 由于这种不透明程度，俄罗斯和外国投资者因风险增加而产生的额外成本占投资资金的 5,64%。 同时，据专家称，不透明度平均下降 986 个百分点与人均 GDP 增加 1 美元、外国直接投资相对于 GDP 增加 0,46% 以及通货膨胀下降 XNUMX% 相关。 XNUMX%。

俄罗斯对公共行政系统状况的研究结果也证明了国家权力效率低下、国家机器腐败以及公民对国家机构和公务员的信心下降。 民意基金会 2004 年在俄罗斯联邦七个地区进行的民意调查数据证明，公民对公务员在提供公共服务方面的活动给予负面评价（超过 71% 的受访者）。 超过 76% 的受访者面临国家机器腐败的表现。

上述概念定义了改革的目标和目的，特别是需要引入公共服务标准，提高行政当局活动的透明度。

2006 年，计划引入公民和组织对行政机关和官员的行动和决定进行审前上诉的机制，为联邦行政机关（部委、服务机构、机构）和行政机关制定标准行政改革方案俄罗斯联邦的组成实体。

2007年，作为行政改革的一部分，计划在俄罗斯联邦主体实施法律草案和其他规范性法律的反腐败专业知识，并实施行政改革计划。

2008年将出台公共服务主要标准和行政法规。 此外，计划在 2008 年完成对联邦和地区行政当局多余职能的清理。 该概念提供了实现行政改革目标的指标，其中特别包括：公民对行政当局在提供公共服务方面的活动的评估，克服行政障碍的商业成本水平，俄罗斯的地位公共行政质量指标国际评级联合会。

2006-2008 年俄罗斯联邦行政改革目标。 是：提高公共服务的质量和可及性； 限制国家对商业实体经济活动的干预，包括停止过度的国家监管； 提高行政机关活动的效率。

为实现这些目标，需要解决以下任务：

1) 在行政机关执行基于结果的管理原则和程序；

2）制定和实施行政机关提供的公共服务的标准，以及行政机关的行政法规；

3) 优化行政机关的运作并在行政机关的活动领域引入反腐败机制；

4) 提高行政当局与民间社会之间互动的效率，以及提高行政当局活动的透明度；

5）对行政机关的信息支持系统进行现代化改造；

6）形成行政改革所需的组织、信息、资源和人员支持，完善公共行政成功经验传播机制。

行政改革的主要措施应在2006-2008年实施。

行政改革规定在六个主要领域实施措施。

1. 结果管理

实施这一方向的目的是在俄罗斯联邦政府、联邦行政机关、俄罗斯联邦主体的行政机关和国家机关下属的组织中引入以结果为导向的管理和项目管理的方法和程序。

采用基于结果的管理机制将允许：

1）在整个俄罗斯联邦政府层面以及在各个联邦执行机构和俄罗斯联邦主体执行机构层面实现计划的具有社会意义的成果；

2）更有效地控制联邦执行机关和俄罗斯联邦主体执行机关的决定的执行；

3）提高联邦行政机关和俄罗斯联邦主体行政机关的资源使用效率。

2. 标准化与监管

该领域活动的目标是制定和实施公共服务标准、行政法规，以及改进现有的和创建新的有效机制，以对行政机关及其决定的行动和决定进行审前上诉。官员。

实现这些目标将有可能：提高公共服务的质量，使公民和组织可以使用它们，使行政当局的活动以用户的利益为导向； 提高行政机关行政和管理流程的质量和效率。

三、优化行政机关职能，打击腐败

实施这一领域行政改革的目标是优化行政机关的职能，包括控制和监督职能，并在行政机关中引入专门的反腐败机制。

主要活动应集中在排除行政机关的重复和重复职能，法律职能的组织分离，监督和控制职能，管理国有财产和提供公共服务的职能。

4. 提高行政机关与社会互动的效率

该领域活动的目标是提高行政当局与公民社会之间互动的有效性，以及提高国家机构和地方政府活动的开放性。

作为行政改革的一部分，有必要制定监管和方法框架，并引入机制以提高州和市政机构的开放性，并改善行政当局与社会之间的互动。 特别是，有必要为公民社会（公民、组织、商界）对影响其权利和合法利益的行政决策的制定和通过建立影响的有效渠道。

应制定和实施机制：

1) 公开有关国家机关和地方政府活动的信息；

2) 对正在制定的决定进行公开讨论；

3) 对行政机关的具有社会意义的决定进行公开审查；

4) 将民间社会的代表纳入监管机构的董事会、工作组和其他机构，以制定影响公民和组织权利和合法利益的监管法律文件和行政机构的其他决定；

5) 在行政机关下设立有民间社会代表参与的公共委员会并开展活动；

6）根据公开的标准确定行政机关和地方政府的评级。

5. 行政机关信息支持系统的现代化改造

这一方向的活动的目的是在引入国际标准的基础上，对行政机关活动的信息支持系统进行现代化改造，并在行政改革的主要领域建立监测系统。

在这一方向的框架内，计划根据结果、公共服务质量、部门和地区反腐败计划的有效性、公共采购、行政机关的信息开放和地方政府、民间社会的发展及其参与代表在国家机构准备和通过决定的过程中，并随后进行必要的监督。

六、确保行政改革

行政改革参与者对实施的准备不足可能导致转型进程放缓，需要有效协调联邦和地区层面实施行政改革的措施。

该领域活动的目标是为行政改革形成必要的组织、信息、人员和资源支持，完善传播公共行政成功经验的机制。

作为实施这些活动的一部分，计划：

1) 为联邦部委、联邦服务机构和机构制定标准的行政改革方案；

2）制定俄罗斯联邦主体行政改革标准方案；

3) 制定本市行政改革实施指南；

4) 为新的公共行政程序制定培训计划，以便在国家和市政雇员的教育计划和高级培训课程的框架内实施这些程序；

5) 监测联邦和地区层面行政改革措施的有效性；

（六）完善公共行政成功经验传播机制；

7) 与公众就行政改革的实施进行互动；

8）形成有效的管理机制，实施行政改革。

谈到改革，俄罗斯社会学家皮季里姆·索罗金教授（1889-1968）提出了改革成功的四个迹象：

1）这项改革与人民的基本本能（即人民的善恶观念）的一致性；

2）改革的科学有效性；

3）批准某个狭窄区域的改革；

4）改革的合法性。

可以提及更多条件：存在现代化项目（改革战略）； 征得社会积极分子的同意，准备自觉实施这一战略； 具有战略思维的精英的存在； 精英承担社会责任的能力。

改革俄罗斯的公共行政体制是该国社会经济高速发展的重要条件之一。 在这方面，旨在提高政府机构活动效率和俄罗斯联邦政治体制改革优先领域的行政改革措施的平衡尤为重要。

议题六、联邦关系发展趋势

6.1。 权力的领土组织和政府形式

国家将异质（种族、宗教、语言、文化）社会社区联合起来，因此有必要确保这些社区的互动和国家的完整性。 从中心管理一个拥有广大领土和大量人口的大国是相当困难的，这意味着创建一个相当复杂的政府体系。

国家机构的稳定，社会的整个政治生活在很大程度上取决于政府的形式。 政府的形式反映了国家的领土结构、国家与其组成的领土单位之间的关系。

重要的是要明确，领土——国家的主要特征之一，也是理解作为社会政治组织形式的国家本质的最重要因素——是构建国家权力和地方制度的基础。自治，旨在成功解决国家合理组织的问题。

下面 地域组织 对国家领土的组成部分和整个国家的安排应了解一定的规则； 同时，国家的领土组织确保在领土单位之间建立适当的关系，以及根据领土划分行使公共权力。

当我们谈到国家的领土结构时，我们首先指的是领土权力组织的形式。

领土设备 国家一方面是领土权力组织的一种形式，另一方面是国家整体与其组成部分（领土）之间的关系体系。这些关系的性质决定了国家领土结构的两种主要形式：单一制和联邦制。第三种政府形式——联邦——不再是一个国家组成部分的领土联合体，而是通常拥有自己领土政府的主权国家的联合体。

政治领土结构 国家是国家的政治和领土组织方式，是生活在中心和不同地区的人民之间的关系体系，是中央和地方政府机构在国家领土上的权力分配。

世界上大多数国家都有统一的领土结构。 单一制 - 具有单一宪法和公民身份的单一国家，具有单一的权力和法律程序体系，单一的立法体系运作，单一的法律和货币体系。 单一国家的特点是对行政区域单位进行集中管理，并且没有单独的（独立的）国家区域实体。 这是一个单一的、不可分割的、构成一个完整的国家领土结构。 同时，区分了两种现代统一国家——集中统一国家和分散统一国家。

在中央集权的单一制国家中，地区从属于中央是通过中央当局任命的官员进行的。 哈萨克斯坦、荷兰、乌兹别克斯坦、芬兰都可以归于这种单一制国家。 在权力下放的单一制国家中，地区权力机构独立于中央权力机构成立，因此它们的法律关系基于权力下放的原则。 这样的单一国家是英国、西班牙、意大利、新西兰、日本。

通常，现代单一国家分为领土结构对称和不对称的国家。

具有对称行政领土结构的国家的特点是其领土部分具有平等的政治和法律地位。 例如，波兰的省或白俄罗斯的地区是平等的。 在一个行政-领土结构不对称的国家，其领土部分具有不同的政治和法律地位。 这些特点是意大利所固有的，西西里、撒丁岛和其他一些领土单位具有特殊的自治形式和条件，这些自治的地位由单独的宪法法律确定。 西班牙的许多地区（加泰罗尼亚、加利西亚）也有不对称的地位。 近年来，意大利、西班牙、荷兰和法国虽然在形式上保持统一，但在其州-领土结构中使用了联邦制的各个要素。

在现代单一制国家中，根据国家的人口和领土规模，通常存在多个行政-领土单元的链接。 行政区划分为两级、三级和四级。 通常最大的地域单位是省、地区、省； 这些领土单位分为区、区、县等。一些小国根本没有行政-领土划分。

联邦国家的领土组织可以被认为是由以下组成部分组成的系统：政治领土组织（在俄罗斯联邦 - 共和国，领土，地区等），联邦主体的行政领土组织（市、区、镇等）、经济区域组织（区域经济区域、联邦主体经济区域、市级单位）和部门组织（部门、部门等）。

人们普遍认为，在联邦中，无论是在中央层面还是在地区层面，都有国家的主要结构要素：立法权、行政权、司法权、国家机器的其他部分等。同时时间上，这些要素的存在受到宪法规范的保障，不能被中央政府任意清算。

联盟 - 首先，这是一个领土复合体，具有国家本身的特定特征。但这些领土不是国家，而是类似国家的，因为它们代表国家的领土单位（通常称为国家领土实体），并且不具有主权，即独立且不受外部因素影响的最高权力，因为主权是国家的属性，并非其领土单位固有的。

联邦政府 其特点是将两个或多个领土单位——联邦主体（州、土地、省、州、共和国、地区）统一为一个州。 这些领土具有显着的政治、经济和文化独立性，有自己的行政区域划分和立法。

在联邦国家中，有联邦最高权力机构和联邦主体层面的最高权力机构，即国家权力分为联邦和地区两级。

两级当局的权力具有宪法或其他立法上的区别。 联邦的特点是存在双重法律制度，通常是双重公民身份，两院制议会，其中一个代表联邦主体的利益，第二个代表国家利益。

有三种最著名的联邦形式：契约、集中和合作。 同时，需要强调的是，联邦的具体形式在不断变化，体现了联邦政府与联邦主体关系的多种选择。

联邦的合同形式将联邦视为根据协议将某些权利转让给新成立的中央当局的国家协会。 中央集权形式的联邦假定国家各个地区的所有社会经济和政治生活都应根据联邦机构的决定进行。 联邦的合作形式以联邦中心与联邦主体之间的社会经济合作为基础。

联邦的形成也有两种主要形式：以工会为基础和以联邦主体自治为基础。 人们普遍认为，最初建立在工会基础上的大多数联邦，随着时间的推移，在集权过程中，实际上已经变成了基于无权脱离其权利的主体自治的联邦。作品。 近年来，使用了“欧洲联邦制”这一全新的概念——西欧国家政治联盟的一种特殊形式，其政治一体化基于将国家结构合并为更广泛的州际社区，并创建新的权力机构以及将国家政治机构的主权移交给它们。 建立联邦的两个基本原则已在世界范围内形成——国家-领土和领土。

联盟 联合独立国家解决共同的紧迫问题（军事、能源、金融等）。 联邦不能被称为一种政府形式。 这是一个根据国际条约成立的临时州际联盟，其成员完全保留其国家主权。

联盟的主要特点：

1）缺乏单一领土；

2）无限制退出工会的权利；

3）中央政府依赖于独立国家政府，因为它是由它们的资金支持的；

4) 出于共同目的和共同政策的财政资源由联盟成员的捐款形成；

5）联邦武装部队受总指挥；

6）普遍商定的国际政策不排除联合会成员在具体问题上的独立立场；

7）法律上所有成员享有平等权利，但实际上，军事经济潜力较高的国家在联盟中发挥优先作用。

联邦通常是短暂的——它们要么解体，要么转变为联邦。 然而，联邦制原则可以成为现代一体化进程（在欧盟、独联体国家等的发展中）的刺激因素。

6.2. 现代联邦主义：概念、原则、特征、标准

联邦制 - 这是一种具有某种政府形式的基本特征和原则的体系，一套公共行政的结构、规范和方法，建立了中心和主体之间的相互作用，并确保国家为了利益而合理有效地运作联邦作为一个整体及其附属国。

联邦制的基本特征包括：

1）统一为单一国家的领土单位的类似国家性质——联邦主体；

2) 主体和中心之间权限的宪法划分；

3) 未经主体同意不得改变边界；

4）联邦领土由联邦组成实体（州、共和国、土地等）的领土组成，在政治和行政上并不代表一个整体，但有统一的边界和领土制度。它的保护；

5）联邦主体不拥有完全主权，无权脱离联邦（单方面退出联邦）；

6）联邦主体有自己的立法、行政和司法机关体系，但相对于联邦国家机关的联邦体系而言，它们是子系统，其管辖范围由联邦宪法和法律确定；

7）联邦主体制定宪法（章程）、法律体系，遵守优先权，遵守联邦宪法和立法；

8）联邦内没有单一的国家预算，但有联邦预算和联邦各组成实体的预算；

9) 联邦的公民身份通常是双重的：每个公民都被视为该联邦的公民以及该联邦相应主体的公民；

10）依法保障联邦境内所有公民的平等；

11）臣民在其领土上不拥有完全的主权，在国际关系领域独立行动的权利受到限制；

12) 联邦议会通常实行两院制，上议院由联邦各组成实体的代表组成，下议院是全国代表机构，由民选产生。

联邦制的主要原则包括： 将州和类似实体统一为一个州的自愿性； 通过联邦宪法和联邦主体的宪法； 联邦主体的单一（对称）宪法地位及其平等； 联邦主权与其臣民主权之间的宪法和法律区别； 共同领土和公民身份； 统一的货币和海关系统、联邦军队和其他确保其安全存在和运作的国家机构。

联邦的形式反映了联邦政府与联邦主体之间关系的选择。

人们普遍认为联邦州必须满足以下条件标准：

1）联邦政府（当局）对外交政策的实施拥有排他性控制权；

2）各州——联邦主体无权退出联邦或单方面终止与全国联盟（联邦）的联系；

3）联邦政府可以独立于联邦成员国行使权力并执行其意志，无需其直接批准；

4）未经联邦成员国批准，不得对联邦宪法进行修改；

5）联邦政府无权单方面改变联邦组成实体的边界；

6）国家权力由联邦政府和各州政府（联邦主体）划分；

7) 应为成员国保留某些足够重要的权力；

8) 国家的主要立法机构必须实行两院制，各州-联邦主体必须在至少一院中拥有平等的代表权；

9) 法院应按双重原则组织：各级有自己的法院，以确保法律的有效性；

10) 联邦法院解释宪法，可以解决联邦政府与联邦成员国政府之间的冲突。

6.3. 现代俄罗斯联邦制的宪法和法律基础

俄罗斯联邦宪法体系的基础将俄罗斯描述为具有共和政体的民主联邦法律国家。

根据艺术。 宪法第5条“俄罗斯联邦由共和国、地区、地区、具有联邦意义的城市、自治区、自治区——俄罗斯联邦的平等主体组成。” 在这方面，在考虑共和国的政治和领土结构问题时，它们通常被称为民族国家实体； 具有联邦意义的领土、地区、城市——按行政区域划分； 自治区和自治区 - 国家领土的形成。 这一特点是由于现代俄罗斯的政治和领土结构基于两个相互关联的原则 - 国家领土和领土。

从法律的角度来看，联邦主体名称（共和国、领土、地区）的这些差异不能作为认为俄罗斯联邦主体在地位和权力上有任何差异的依据，因为它们是根据第 4 条，彼此之间以及在与联邦当局的关系中平等。 宪法第 5 条。 俄罗斯联邦主体的平等性不容置疑，因为在宪法中提到共和国后，“国家”一词被置于括号内，也因为俄罗斯基本法共和国被称为宪法，而在其他科目中，它们被称为宪章。 在这些名称上的差异中，有人看到了俄罗斯联邦主体的不平等，甚至俄罗斯联邦主体宪法地位的不对称。 但是，特别是在艺术的第 1 部分。 宪法第 5 条确立了俄罗斯联邦所有主体（共和国、领土、地区）的平等地位，同条第 2 部分将共和国的地位定义为拥有自己宪法的国家，与其他主体不同。 这种分歧为主体之间以及与联邦当局之间不可避免的相互冲突创造了宪法和法律上的先决条件。 说起联邦的主体，最初是指他们的平等，否则就不可能有一个成熟的联邦体系。

宪法（第 3 部分第 5 条）强调俄罗斯的联邦结构基于其国家完整性的首要地位，在划定联邦国家当局和组成国家当局之间的管辖权和权力方面国家权力的统一俄罗斯联邦实体。 宪法承认联邦主体的民族、人口、地理、交流、家庭和其他细节的多样性，并为俄罗斯联邦每个主体内部的社会关系提供了宪法（法定）监管的机会。

联邦拥有两级国家权力，并不规范国家政治生活的整个领域，因为它依赖于界定联邦和地区政府机构之间的管辖权和权力主体的宪法原则。 这一原则不能与另一宪法原则分开考虑，根据该原则，在与联邦政府机构的关系中，俄罗斯联邦的所有主体彼此之间都是平等的。

俄罗斯联邦领土和政治结构原则的统一适用保证了地方自治政府在其整个领土上的发展，无论联邦主体的名称（共和国、领土、地区等）如何。 这种民主形式可能会考虑到在俄罗斯联邦特定主体领土上发展起来的历史、民族和文化特征，但组织地方权力的政治原则对所有主体都是相同的。

俄罗斯的联邦结构不仅基于其国家完整和国家权力体系的统一，而且基于俄罗斯人民的平等和自决。 考虑到俄罗斯联邦的多国性，这种自决权只能在俄罗斯联邦的框架内根据宪法和联邦立法实施，即不允许自决直至分裂。 因此，州内联邦关系中人民平等和自决的宪法原则的实施，不能与居住在俄罗斯联邦境内的任何人以下列形式提出自决权问题相联系。独立主权国家的形成。

人民平等的原则由艺术确认。 《宪法》第 6 条承认人民的平等权利和自由，不论其居住地、属于国家或行政领土实体。 所有国家无论大小和发展水平如何都是平等的。 个人的权利和自由与人民的权利和自由之间存在关系。 人权受到压制的人不可能自由，就像一个人的人民的权利受到侵犯时，人就不能感到自由。

人民自决原则已载入《宪法》。 如果没有政治代表制原则，就无法想象民族国家规模上的国家权力组织和国家行政体系、民主和共和政体。 执行代表原则的主要工具是政党和选举。 大多数为国家和社会做出对公民至关重要的关键决策的国家机构都是通过定期举行的选举而组织起来的。

6.4. 俄罗斯联邦政治和领土组织的特点

俄罗斯联邦现代国家结构的宪法设计是在从苏联联邦制模式向法律模式过渡的困难条件下进行的。 因此，上述俄罗斯国情下的国家联邦结构标准各有特点，有些是根本无法接受的。

世界上几乎没有一个联邦州有望拥有单一的行政权力体系。 按照艺术。 宪法第77条规定在俄罗斯联邦专属管辖权和俄罗斯联邦与俄罗斯联邦主体共同管辖权的框架内建立统一的行政权力体系。

俄罗斯联邦的司法系统也与其他联邦国家的司法系统有很大不同，因为它完全是联邦制的。 在俄罗斯联邦的组成实体中，只能建立权力相当有限的宪法（特许）法院。

俄罗斯联邦的各类主体（共和国、领土、地区、自治组织、具有联邦意义的城市）以及其宪法和法律地位平等的一些不确定性，使俄罗斯成为一个不对称的联邦。

人口的多民族组成，具有不同自然和地理条件的广阔领土，民族关系的历史痕迹以及与俄罗斯国家崩溃威胁相关的特定政治局势 - 所有这些都决定了联邦结构的细节俄罗斯。

就其社会内容而言，俄罗斯联邦制体现了国家统一，将数十个民族统一为俄罗斯人民周围的民族领土社区，这是一个多民族联邦国家的核心和主要统一力量。

现代俄罗斯联邦制的特点在于它结合了领土（全领土）和国家（国家-领土）原则。

现代俄罗斯联邦制的特点在于它是一种相对年轻的联邦制，它仍处于形成过程中，与国家的进一步民主化有着千丝万缕的联系。 尽管正式的俄罗斯联邦制可以追溯到 1917 年 XNUMX 月，但其真正的形成和发展始于 XNUMX 世纪的最后十年。

俄罗斯联邦制的特点之一是俄罗斯联邦是世界上最大的联邦。 大量的主题会产生可控性问题。 控制理论定义了 9-13 个对象内的可控性范围。 作为解决这一问题的方法，正在进行的俄罗斯联邦主体统一进程尚未取得具体成果。

俄罗斯联邦是一个不对称的联邦，允许其组成实体具有不同的地位、政治、国家法律和财务状况。 对称性被打破了，因为最初俄罗斯联邦主体的定义是基于不同的原则：一些是在国家基础上形成的并成为共和国，其他的 - 在领土的基础上 - 领土，地区，莫斯科和圣彼得堡的城市. 圣彼得堡，其他-关于混合的，国家-领土-自治区和自治区。 因此，建立了俄罗斯联邦主体的宪法结构的三种模式。 宪法从联邦条约出发，确定了其折衷条款：一方面，所有主体相互之间以及在与国家当局的关系中一律平等，另一方面，它确认了俄罗斯社会政治地位的多样性联邦。

按照艺术。 宪法第66条规定，共和国的地位由宪法和共和国宪法确定。

俄罗斯联邦的一个特点是自治州的法律地位——它们的双重法律人格：它们是俄罗斯联邦的独立主体，但在领土上它们是地区、领土的一部分（俄罗斯联邦的平等主体）。 自治州与其所属州和边疆区的关系需要立法规定。

俄罗斯联邦制的一个特点和矛盾同时是宪法（第 3 条第 11 部分）规定的权力划分不仅可以通过宪法进行，还可以通过联邦和其他关于划分的协议进行的管辖权和权力。 由此出发，合同关系可能具有宪法性、合同性或混合性。 俄罗斯联邦主体的国家当局与联邦机构的现有关系可分为三种类型：接近邦联的、联邦的，但基于个别协议，基于宪法和联邦条约以及大多数主体的法规。联合会。

宪法没有提到与主体有关的“主权”一词，国家主权延伸到俄罗斯联邦全境，同时联邦政府仅有权解决宪法规定的与整个俄罗斯联邦有关的问题。状态。 但是艺术。 宪法第 76 条规定了俄罗斯联邦的管辖范围、俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体的共同管辖范围、对俄罗斯联邦主体实施自己的监管——通过法律和俄罗斯联邦主体的法规，在这方面，俄罗斯联邦主体的规范性法律文件正在生效，它强调了俄罗斯联邦主体国家权力的“主权”。

此外，俄罗斯联邦主体自主处置其财产，可以实现其国家需要和利益。 问题在于，俄罗斯联邦的一些组成实体的宪法承认共和国的主权更为详尽，提高了其国家形成的地位，使其超出了宪法和联邦制国际原则确立的框架。 这些特点和矛盾决定了联邦关系、联邦国家和地区政策发展的任务和主要方向。

6.5。 联邦关系的发展阶段

第一阶段 - 1991-1993。 它的特点是权力下放趋势的发展以及俄罗斯联邦的一些组成实体希望脱离俄罗斯联邦的愿望。 中央和地区当局之间某种形式的妥协是 31 年 1992 月 XNUMX 日关于划分俄罗斯联邦联邦政府机构与莫斯科共和国、地区、地区、城市当局之间的管辖权和权力的联邦条约和圣彼得堡，自治区，俄罗斯联邦内的自治区。 签署后，开始对行政权力进行积极改革，将其集中并从属于俄罗斯联邦总统。 为了协调联邦和地区权力结构的活动，建立了俄罗斯联邦主体的总统代表机构。 这一阶段以最高委员会的解散而告终，这导致了该国局势的激烈对抗和不稳定。

第二阶段 - 12 年 1993 月 XNUMX 日。这一阶段的开始是通过宪法，为当局的互动创造了一个框架。 这一阶段的一个特点是对联邦和地区政府机构之间关系的立法规定不完善。 在这种情况下，俄罗斯联邦的组成实体独立确定其国家权力体系和政治制度（议会、总统），与联邦中心建立关系。 该中心对联邦（鞑靼斯坦）最具政治影响力的主体做出的让步有助于稳定该国的局势。

第三阶段 - 15 年 1994 月 XNUMX 日。俄罗斯联邦和鞑靼斯坦共和国就俄罗斯联邦国家当局和鞑靼斯坦共和国国家当局之间的管辖权划定和相互授权达成的协议。

第四阶段——1994年底。联邦条约的大规模签署。 在这些年里，举行了州长选举，各地区从中央获得了显着的独立性。 这一阶段的特点是新一轮的去中心化浪潮。 在联邦与地区关系存在一定失衡的情况下，联邦中心与俄罗斯联邦主体之间缔结双边条约和协定的做法变得普遍。 它在一定程度上弥补了联邦与地区互动立法基础的不完善，缓解了紧张局势，为联邦与地区政府机构之间的关系提供了一定程度的稳定。 与此同时，联邦关系不对称的问题也有所加剧。

第五阶段——1999 年——通过 1999 年 184 月 6 日第 1999-FZ 号联邦法“关于俄罗斯联邦主体的国家权力立法（代表）和执行机关组织的一般原则”（以下简称- 184 年 21 月 2002 日第 XNUMX 号（FZ）法，通过在俄罗斯联邦主体的国家当局与联邦中心要求俄罗斯联邦的组成实体在 XNUMX 年 XNUMX 月 XNUMX 日之前使协议文本符合宪法。

第六阶段始于 2000 年，其特点是联邦议会上院——俄罗斯联邦联邦议会联邦委员会的组建发生了变化，联邦地区研究所的创建，研究所的重组各地区总统全权代表的任命，以及俄罗斯联邦国务院的成立。

联邦关系发展的第七个阶段始于2004年，与加强权力纵向的进程有关，即：2004年6月，俄罗斯联邦主体高级官员的组建程序发生了变化。 对 1999 年 184 月 XNUMX 日第 XNUMX-FZ 号法进行了修改和补充，特别是补充了定义联邦机构和俄罗斯联邦主体当局之间权力划分一般原则的章节，以及俄罗斯联邦主体公共机构活动的经济基础。

主题 7. 俄罗斯联邦主体的权力组织

7.1。 区域国家权力体制

联邦国家意味着至少存在两级政府：联邦和主体级。 俄罗斯联邦作为一个联邦国家，其特点是存在多个级别的政府：联邦级别、地区（联邦主体）和地方（地方政府）。 三级权力制度是民主国家的标志之一，三级权力之间的分权是其分权的标志。

俄罗斯的国家权力体系分为联邦和地区两级。 宪法规定了联邦州当局的专属权力和地区州当局的专属权力，以及联邦和地区当局的联合权力。 地方当局的权力在宪法中单独规定，因为在俄罗斯，地方自治政府的独立性在其权力范围内得到保障，地方政府不包括在国家权力体系中。

俄罗斯联邦主体公共机构的组建和活动的法律依据是宪法、联邦法律、宪法（章程）和联邦主体的法律。

宪法规定了俄罗斯联邦主体国家权力机关活动的基本原则：俄罗斯联邦主体权力机关的独立性和独立性，其权力不属于联邦管辖范围，共同管辖的主体，国家权力的充分性；国家政府机构的完整性和团结；保护俄罗斯联邦全国公民的权利；俄罗斯联邦主体的联邦机构和国家当局之间管辖权和权力的划分。

制定俄罗斯联邦主体国家权力组织的一般原则是俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体的共同责任，国家权力体系由俄罗斯联邦主体组成。俄罗斯联邦独立。 6 年 1999 月 184 日第 XNUMX-FZ 号法律明确规定了地区国家权力机构，包括：

1）国家权力立法（代表）机构；

2）国家权力的最高执行机构；

3) 根据俄罗斯联邦主体的宪法（章程）成立的其他国家权力机构。

俄罗斯联邦主体的宪法（章程）可以确定俄罗斯联邦主体的最高官员职位。

俄罗斯联邦主体国家机关的活动按照以下原则进行：

1）俄罗斯的国家和领土完整；

2）俄罗斯的主权扩展到其整个领土；

3）俄罗斯宪法和联邦法律至高无上；

4）国家权力体系的统一；

5）将国家权力划分为立法、行政和司法；

6）俄罗斯国家机关与俄罗斯联邦主体之间的管辖和权力主体的划分；

7）俄罗斯联邦主体的国家机关和地方自治机关独立行使职权。

联邦行政机关和俄罗斯联邦主体的行政机关可以通过相互协商将其部分权力的行使移交给对方。

俄罗斯联邦主体中国家权力组织的具体内容由所研究的管理水平的横向权力分配、相互威慑和控制的机制、行政机关的形成方式和政治责任决定。和俄罗斯联邦主体的高级官员。 这就是在已知的三种权力组织模式中特定地区的政府形式的特征：总统制、议会制或混合（总统-议会）。

7.2 俄罗斯联邦主体的立法机关

立法机构具有俄罗斯联邦主体的永久最高和唯一立法机构的地位。 其职能是对俄罗斯联邦主体的管辖主体和共同管辖主体进行立法监管，并独立解决为其活动提供组织、法律、信息、后勤和财政支持的问题。 立法机关具有法人实体的权利，有印章。 俄罗斯联邦主体国家权力立法机构的名称，其结构由主体宪法（章程）确定，同时考虑到俄罗斯联邦主体的历史、民族和其他传统。

6 年 1999 月 184 日的第 XNUMX-FZ 号法律规定了国家权力立法机构的结构和组建方法。 俄罗斯联邦主体国家权力立法机构的代表由居住在俄罗斯联邦主体领土内并具有积极选举权的俄罗斯公民选举产生。 根据联邦立法、俄罗斯联邦主体的宪法（宪章）和（或）法律，拥有被动选举权的俄罗斯公民可以被选举为代表。 选举在普遍、平等和直接选举的基础上以无记名投票方式进行。 代表的地位、任期、准备和举行选举的程序由联邦立法、宪法（宪章）和俄罗斯联邦主体的法律规定。

俄罗斯联邦主体的立法机构大部分是一院制的，只有在一些共和国的权力立法机构由两院组成。 俄罗斯联邦主体的立法机构在特别选举期间根据多数和比例选举制度组成。 至少 50% 的俄罗斯联邦主体立法机构代表必须根据选举协会提名的代表候选人名单的票数从一个选区选出。

俄罗斯联邦主体国家权力立法机构的代表人数由俄罗斯联邦主体宪法（章程）规定。 副手的数量从泰米尔自治区的 11 名到巴什科尔托斯坦共和国的 194 名不等。 立法机关代表的任期由俄罗斯联邦主体宪法（章程）规定，但不得超过五年。 常任职务的代表人数由俄罗斯联邦主体的法律规定。

为保证俄罗斯联邦主体国家权力立法机构活动的费用，按照俄罗斯联邦预算分类，在俄罗斯联邦主体预算中与其他费用分开规定。 俄罗斯联邦主体的预算资金在立法机关、个人代表或代表团体执行过程中的管理和处置是不允许的。 同时，俄罗斯联邦主体立法机构对俄罗斯联邦主体预算执行的控制权不受限制。

如果至少 2/3 的既定人数当选为立法机构的组成人员，则立法机构具有管辖权。立法机关会议的权限由俄罗斯联邦主体的法律确定。立法机构的会议是公开的，但也允许举行闭门会议，这是该机构的规定所规定的。

权力 立法机构相当广泛。 它：

1）批准该地区的社会经济发展计划；

2）税费的确定和征收程序（在俄罗斯联邦主体的管辖范围内）；

3）建立预算外和外汇基金的设立和运作程序，建立这些基金的资金支出报告；

4）俄罗斯联邦主体财产的管理和处置；

5）批准和终止俄罗斯联邦主体的合同；

6）确定任命和举行俄罗斯联邦主体公民投票的程序；

7）制定俄罗斯联邦主体立法机构选举程序；

8）选举地方自治机构；

9) 行政区域结构及其变更程序的确定；

10) 批准俄罗斯联邦主体的管理方案，确定俄罗斯联邦主体国家权力最高执行机构的结构。

俄罗斯联邦主体国家权力立法机关：通过俄罗斯联邦主体宪法及其修正案； 在俄罗斯联邦主体的权力范围内，对俄罗斯联邦主体的管辖主体和俄罗斯联邦主体与俄罗斯联邦主体的共同管辖主体进行立法规定。

俄罗斯联邦主体的法律：

1) 批准俄罗斯联邦主体的预算和俄罗斯联邦主体最高官员提交的预算执行报告；

2）建立在俄罗斯联邦主体领土内举行地方自治机构选举的程序；

3) 俄罗斯联邦主体最高官员提出的俄罗斯联邦主体社会经济发展计划获得批准；

4) 建立税费，根据联邦法律规定由俄罗斯联邦主体管辖的税费及其征收程序；

5) 批准俄罗斯联邦主体的地方性国家非预算资金预算及其执行报告；

6）管理和处置俄罗斯联邦主体财产的程序，包括俄罗斯联邦主体在其他组织和合法的商业实体、合伙企业和企业资本中的股份（股份、股份）形式，成立；

7) 俄罗斯联邦主体合同的缔结和终止得到批准；

8）确定任命和举行俄罗斯联邦主体公民投票的程序；

9）确定俄罗斯联邦主体国家权力立法（代表）机构的选举程序；

10) 确定俄罗斯联邦主体的行政区域结构及其变更程序；

11）建立俄罗斯联邦主体国家权力执行机构制度。

俄罗斯联邦主体国家权力立法（代表）机构法令：

1) 该机构的规章被采纳，其活动的内部规章问题得到解决；

2）根据俄罗斯联邦总统的提议，决定赋予俄罗斯联邦公民俄罗斯联邦主体最高官员的权力；

3) 俄罗斯联邦主体的某些官员被任免；

4) 如果宪法、联邦法律和俄罗斯联邦主体的宪法（章程）规定了任命俄罗斯联邦主体的个人官员，则同意任命俄罗斯联邦主体的个人官员；

5）确定俄罗斯联邦主体国家权力立法（代表）机构的选举日期；

6) 在俄罗斯联邦主体法律规定的情况下，需要举行俄罗斯联邦主体公民投票；

7）制定对俄罗斯联邦主体最高官员的不信任（信任）决定，以及对俄罗斯主体行政当局负责人的不信任（信任）决定联邦，俄罗斯联邦主体的国家权力立法机构根据俄罗斯联邦宪法（章程）主体参与任命；

8) 批准改变俄罗斯联邦主体边界的协议；

（九）批准分权协议草案；

10) 被任命为俄罗斯联邦主体宪法（宪章）法院的法官；

11) 就宪法、联邦法律、俄罗斯联邦主体的宪法（宪章）和法律规定由俄罗斯联邦主体国家权力立法机构管辖的问题作出其他决定.

俄罗斯联邦主体国家权力立法机构在主体宪法（宪章）和俄罗斯联邦主体法律规定的范围和形式内，对法律的遵守和实施进行监督。俄罗斯联邦主体，执行俄罗斯联邦主体预算，执行俄罗斯联邦主体领土国家预算外资金预算，遵守规定的处置程序主题RF的属性。

立法倡议权属于代表、俄罗斯联邦主体的最高官员和地方自治代表机构。 俄罗斯联邦主体的宪法（章程）可以授予其他机构、社会团体以及居住在俄罗斯联邦主体领土内的公民的立法倡议权。

由俄罗斯联邦组成实体的最高官员提交的法律草案将根据其提案作为优先事项进行审议。 规定由俄罗斯联邦主体预算支付的费用的法案由立法机构根据最高官员的提议或在特定人员的结论下进行审议，并提交给立法机构（代表）俄罗斯联邦主体国家权力机构在至少 20 个日历日内。

在下列情况下，俄罗斯联邦主体立法机构的权力可以提前终止：

1）作出自行解散的决定；

2) 俄罗斯联邦主体实体的最高官员在通过与更高法律效力的行为相抵触的监管法律行为时解散上述机构，如果这种矛盾被法院确定，以及自法院判决生效之日起六个月内，立法机构尚未将其取消。

在立法机构解散的情况下，将提前选举俄罗斯联邦主体的立法（代表）机构。 这些选举不迟于关于提前终止立法机构权力的决定生效之日起六个月内举行。

如果有关法院对俄罗斯联邦主体立法机构的特定代表组成无能的决定生效，包括与辞职有关的决定，也可以提前终止权力代表他们的权力。

在下列情况下，俄罗斯联邦主体的立法（代表）机构有权对俄罗斯联邦主体的最高官员（最高行政机构负责人）表示不信任：

1) 他发表与俄罗斯联邦主体的宪法、联邦法律、宪法（宪章）和法律相抵触的行为，如果此类矛盾由适当的法院确定，并且最高官员没有消除这些矛盾自法院判决生效之日起一个月内；

2) 其他严重违反联邦立法、俄罗斯联邦主体法律的行为，如果这导致对公民权利和自由的大规模侵犯。

对最高官员不信任的决定，由至少1/3的既定代表提议，由1/3的既定代表票数作出。 这一决定要求最高官员和以他为首的机构立即辞职。

在俄罗斯联邦主体国家权力最高执行机构辞职的情况下，它继续运作，直到新的俄罗斯联邦主体国家权力最高执行机构成立为止。

7.3. 俄罗斯联邦主体国家权力执行机构的组织

俄罗斯联邦主体的行政权力是俄罗斯联邦统一国家权力的一部分。 行政机关在政府部门的三位一体中具有优先权，这决定了他们在管理州和地区最重要的进程中的主导作用。 联邦行政机关和俄罗斯联邦主体的行政机关在俄罗斯联邦形成一个单一的行政权力体系。

在俄罗斯联邦主体内，建立了以最高国家权力执行机构首脑为首的行政机关制度。 俄罗斯联邦主体国家权力执行机构的结构由俄罗斯联邦主体最高官员确定。

俄罗斯联邦主体国家权力执行机构组织的主要特点是法律规制的两级体系，其原因在于：第一，俄罗斯联邦主体之间的管辖权和权力的划分。联邦及其臣民； 二是要保证行政机关体制的统一。 一方面，俄罗斯联邦的主体在其领土上独立地形成了一个行政当局系统。 另一方面，联邦行政机关和俄罗斯联邦主体的机关在俄罗斯联邦形成了一个单一的行政机关系统。 结果，各种行政当局系统在联邦的每个主体的领土上相互作用：联邦当局； 俄罗斯联邦这一主体的行政当局以及地方自治政府的市政机构。 需要注意的是，各级行政机关之间的优化互动机制还很不完善。

产品管理 俄罗斯联邦主体中的国家权力执行机构主要表现为两种模式：执行机构管理中的统一指挥和管理中的合作。

第一种模式：最高官员，俄罗斯联邦主体行政权力的首脑一手创建俄罗斯联邦主体的行政结构，在组建领域被赋予各种权力行政机关，行政，预算，财务和会计，财产管理的结构，与经济和社会文化发展部门和领域中各种所有制形式的机构和企业的互动，对经批准的所有结构部门进行直接管理行政结构。

高级官员的权力包括：

1）立法倡议权； 签署和颁布法律；

2）对法律的中止否决权；

3) 制定有关预算、地区社会经济发展计划和行政部门组织结构的法律草案的专有权。

俄罗斯联邦主体的大多数章程都规定了一种机制，限制高级官员的权力，俄罗斯联邦主体的行政权力负责人 - 代表机构批准代表的权利，结构行政部门，其维持费用，听取行政部门活动的年度报告，提前终止高级官员权力的权利等。

俄罗斯联邦主体行政管理结构的第二种模式涉及将政府建立为独立的组织和法律形式的行政权力，具有监管既定能力，有权建立行政和行政职能。 政府有两个开端：一是颁布对全境人民普遍有效的规范性法令，即公法的承担者，二是政府是法人，是民法、私法关系的主体，可以缔结财产、土地等关系领域的交易。

有一个行政组织的中间模式，当政府不是一个法律实体，也不是一个独立的实体时——它的地位更像是州长下的一个学院。

俄罗斯联邦主体行政权力的不同模式在国内没有提供统一的法律、行政和管理领域。 共和国的宪法和法规没有规定法案的比例、地方颁布的法案的法律效力和联邦政府的法案，对联邦行政权力的组织和法律机构没有直接的行政影响。俄罗斯联邦的主体。

俄罗斯联邦共和国的行政当局通常根据上述选项之一行使职能。

1）共和国最高行政机关独立领导和组成最高官员。 在这种情况下，最高执行机构（政府）对俄罗斯联邦主体的最高官员负全部责任。 这是总统共和国执行机构制度的特点。

2) 最高行政机关负有“双重责任”：对俄罗斯联邦主体最高官员和俄罗斯联邦主体立法机关负责。 最高官员不直接是行政部门的负责人，因为有政府主席的职位。 这对于混合、半总统制共和国和大多数领土和地区来说是典型的。

3）在议会制共和国的行政权力形成和组织的合议制下，行政权力（政府）由代议制立法机构组成。 乌德穆尔特共和国达吉斯坦共和国就是这种情况。

共和制行政机关的结构具有很大的多样性，这是由于共和国行政机关组织模式的多样性造成的。

共和国的最高行政权力机构是政府。 其主要权力包括：

1) 采取措施确保法治、公民的权利和自由、保护财产和公共秩序；

2）制定俄罗斯联邦主体的预算，确保其执行；

3）制定俄罗斯联邦主体社会经济发展计划草案并提交立法（代表）机构批准，并报告其实施情况；

4）组建俄罗斯联邦主体的行政机关；

5) 俄罗斯联邦主体财产的管理和处置。

7.4. 俄罗斯联邦主体的最高官员

俄罗斯联邦公民根据俄罗斯联邦主体立法机关的俄罗斯联邦总统的提议，享有俄罗斯联邦主体最高官员的权力。 如果组成实体的章程规定俄罗斯联邦组成实体的两院制立法机构，则在俄罗斯联邦组成实体的联席会议上决定赋予公民以俄罗斯联邦组成实体最高官员的权力。房间。

27 年 2004 月 1603 日第 35 号俄罗斯联邦总统令批准了俄罗斯联邦主体最高官员职位候选人程序规定。俄罗斯联邦主体的最高官员。

在俄罗斯联邦总统向俄罗斯联邦主体立法机构提出主体最高官员候选人资格的提案之前，就主体主体最高官员的候选人资格进行磋商。俄罗斯联邦。 俄罗斯联邦主体立法机构在提交申请之日起 14 天内审议俄罗斯联邦总统提交的俄罗斯联邦主体最高官员的候选资格。

俄罗斯联邦主体立法机构关于赋予公民俄罗斯联邦主体最高官员权力的决定，如果超过立法机构规定的代表人数的一半，则视为通过投票给他。 如果俄罗斯联邦的组成实体规定了两院制立法机构，如果超过规定人数的一半，则认为授予公民俄罗斯联邦组成实体最高官员权力的决定被采纳俄罗斯联邦主体立法机构各院的代表投票支持他。

如果拒绝俄罗斯联邦主体最高官员的候选人资格，俄罗斯联邦总统将在拒绝之日起七日内重新提交候选人提案。 如果俄罗斯联邦主体最高官员的候选人（提名）被双重拒绝，俄罗斯联邦总统将任命一名俄罗斯联邦主体临时最高官员在此期间直到拥有俄罗斯联邦主体最高官员权力的人上任，但不超过六个月。

如果俄罗斯联邦主体最高官员的候选人资格被双重拒绝，则与俄罗斯联邦主体的立法机构就该主体最高官员的候选人资格进行适当协商俄罗斯联邦实体。 根据协商结果，总统有权就该主题最高官员的候选人资格提出建议或任命一名临时代理该主题最高官员。

如果一个政党根据 11 年 2001 月 95 日“关于政党”的第 XNUMX-FZ 号联邦法，由俄罗斯联邦主体的立法机构开始审议向俄罗斯联邦总统提出的提案关于组成实体最高官员的候选资格，该提案需由组成实体的立法机构审议，同时考虑到联邦立法规定的期限，以确保俄罗斯联邦总统执行其权力介绍指定的候选人。 一个政党关于俄罗斯联邦主题最高官员的候选人的提议，由俄罗斯联邦主题的立法机构的民选代表的多数票支持，相关的相关代表正式化立法机构的决定，并以规定的方式送交俄罗斯联邦总统。

如果提案的审议权属于独立参加有关选举的一个以上政党组成俄罗斯联邦主体的立法机构，则每个政党的提案均由俄罗斯联邦的立法机构审议。俄罗斯联邦的组成实体。 在这种情况下，向俄罗斯联邦总统发送一份政党关于俄罗斯联邦组成实体的最高官员候选人资格的提案，该提案得到了代表票数最多的支持，该提案必须不少于a majority of votes from the number of elected deputies of the legislative body of the constituent entity of the Russian Federation.

如果俄罗斯联邦主体章程规定俄罗斯联邦主体拥有两院制国家权力立法机构，则政党关于最高官员候选人资格的提案将在联邦委员会联席会议上审议。房间。 如果一个政党的特定提议将受到俄罗斯联邦总统的支持，如果由俄罗斯联邦构成实体的立法机构的民选代表人数获得大多数选票的支持。

俄罗斯联邦主体的最高官员可以是没有外国国籍的俄罗斯联邦公民，也可以是没有居留证或其他证明俄罗斯联邦公民永久居住权的文件的俄罗斯联邦公民。外国领土，年满30岁者。 俄罗斯联邦公民享有俄罗斯联邦主体最高官员的权力，期限不超过五年。

俄罗斯联邦主体最高官员职位的名称由俄罗斯联邦主体宪章确定，同时考虑到该主体的历史、民族和其他传统。

一般来说，俄罗斯联邦主体的最高官员拥有以下权力：

1）代表俄罗斯联邦主体与俄罗斯联邦其他主体、政府机构的关系；

2）签署立法机关通过的法律；

3）按照俄罗斯联邦主体宪法（章程）规定的程序和行政机关的结构，组建俄罗斯联邦主体的最高行政机关；

4）有权要求召开俄罗斯联邦主体国家权力立法机关特别会议；

5）有权参加俄罗斯联邦主体立法（代表）权力机构的工作；

6）根据法律行使其他权力，确保俄罗斯联邦主体执行机关与俄罗斯联邦主体其他政府机构的活动协调，并组织俄罗斯联邦主体执行机关之间的互动俄罗斯联邦与联邦行政当局及其领土机构、地方政府机构和公共协会。如果俄罗斯联邦主体的最高官员暂时无法履行职责，则由俄罗斯联邦主体宪法（宪章）规定的官员履行职责。

俄罗斯联邦主体最高官员的权力在下列情况下提前终止：

a) 他的死亡；

b）因俄罗斯联邦主体立法机构对他表示不信任而被俄罗斯联邦总统免职；

c) 应本人要求辞职；

d）因俄罗斯联邦总统因不当履行职责而失去信任而被俄罗斯联邦总统免职；

e) 法院认定其无行为能力或部分行为能力；

f) 法院认定其失踪或宣告其死亡；

g) 法庭对他的定罪生效；

h) 离开俄罗斯联邦永久居留；

i) 丧失俄罗斯联邦公民身份。

在下列情况下，俄罗斯联邦主体立法机构对俄罗斯联邦主体最高官员不表示信任：

1）颁布与俄罗斯联邦宪法、联邦立法、宪章和法律相抵触的行为，如果相关法院已确定这些矛盾，并且俄罗斯联邦主体最高官员没有消除这些矛盾自法院判决生效之日起一个月内出现矛盾；

2）严重违反联邦立法和法院制定的俄罗斯联邦主体立法，如果这导致大规模侵犯公民的权利和自由；

3）俄罗斯联邦主体最高官员履行职责不当。

俄罗斯联邦主体立法机构对最高官员不信任的决定由至少 2/oo 的法定代表提议，以法定代表人数 3/1 的票数通过。代表们。

在俄罗斯联邦主体的两院制立法机构中，对俄罗斯联邦主体最高官员不信任的决定由各院法定代表人数的2/3票作出。俄罗斯联邦主体宪法（宪章）赋予众议院2/3议员的倡议，有权对俄罗斯联邦主体最高官员提出不信任问题俄罗斯联邦。俄罗斯联邦主体立法机关关于对俄罗斯联邦主体最高官员不信任的决定已送交俄罗斯联邦总统审议，以解决罢免俄罗斯联邦主体最高官员的问题。俄罗斯联邦主体的职务。俄罗斯联邦总统决定罢免俄罗斯联邦主体最高官员职务，导致以该人为首的俄罗斯联邦主体国家权力最高执行机构辞职。

在俄罗斯联邦主体最高行政机关辞职的情况下，它继续运作，直到新的俄罗斯联邦主体最高行政机关成立为止。

在下列情况下，俄罗斯联邦总统任命俄罗斯联邦主体临时代行最高官员，任期直至被授予俄罗斯联邦主体最高官员权力的人就职为止：

a）提前终止俄罗斯联邦主体最高官员的权力；

b）暂时解除俄罗斯联邦主体最高官员的职务； c）俄罗斯联邦主体缺乏立法权力机构或自行解散； d) 俄罗斯联邦主体立法机关未在法律规定的期限内接受俄罗斯联邦总统提交的关于俄罗斯联邦主体最高官员候选人资格的决定拒绝该候选人或授予该候选人高级官员的权力； e) 俄罗斯联邦主体立法机构双重拒绝提交的俄罗斯联邦主体最高官员职位候选人（已提交的候选人）。

俄罗斯联邦主体的临时代理高级官员无权解散俄罗斯联邦主体的立法机构，提出修改俄罗斯联邦主体章程的建议。

俄罗斯联邦主体最高官员候选人的提案由俄罗斯联邦总统提交，并在不迟于选举之日起 14 个日历日内由俄罗斯联邦主体立法机构审议。提前终止权力或不迟于俄罗斯联邦主体最高官员任期届满前 35 天。

俄罗斯联邦主体章程可以对俄罗斯联邦主体最高官员对俄罗斯联邦主体临时代理高级官员行使某些权力作出限制。

7.5。 俄罗斯联邦主体国家权力最高执行机构的基本活动

俄罗斯联邦主体执行机构是常设执行机构，确保联邦和地区立法在俄罗斯联邦主体领土内的实施，具有法人实体的权利，并有印章. 俄罗斯联邦主体的最高国家权力执行机构及其领导的执行机构的资金由俄罗斯联邦主体的预算承担，具体条款另有规定。

俄罗斯联邦主体国家权力最高执行机构制定和实施确保俄罗斯联邦主体社会经济一体化发展的措施，参与实施统一的国家财政政策、科学、教育、医疗保健、社会保障和生态。

俄罗斯联邦主体国家权力最高执行机关：

a) 采取措施落实、确保和保护人权和公民权利和自由，保护财产和公共秩序，以及打击犯罪；

b）制定提交给俄罗斯联邦主体立法机构的预算草案，以及俄罗斯联邦主体社会经济发展计划草案；

c) 确保俄罗斯联邦主体预算的执行，并编写预算执行情况报告和俄罗斯联邦主体社会经济发展计划执行情况报告，供最高层提交俄罗斯联邦主体立法机关的俄罗斯联邦主体官员；

d）组建俄罗斯联邦主体的其他执行机构；

e) 根据俄罗斯联邦主体的法律管理和处置俄罗斯联邦主体的财产，以及移交给俄罗斯联邦主体管理的联邦财产。

议题 8. 公共行政的有效性

8.1。 确定效率的理论和方法论方法

公共行政系统的现代化与确定有助于将公共行政形成为一个开放的、动态的社会系统的最佳参数密不可分。 为形成有效的公共行政模式，需要对政治制度、国家权力、公民社会制度、社会经济标准和社会文化规范之间的关系进行综合分析。 在政治和社会环境发生变化的背景下，建立能够有效应对外部环境挑战的完善的公共行政体系的问题变得更加紧迫，发展平衡的指标体系显得尤为迫切。和公共当局有效性的标准。

有几种理论和方法论方法可以确定效率的本质。 在不同的活动领域，对效率的理解有其自身的特点。 因此，在政治上，“效率”被看作是积极的、可取的东西，从而获得了活动价值特征的意义。 就当局的活动而言，这个词已成为一个有效的政治符号，能够组织舆论以支持某些提议。 在最一般的形式中，效率被理解为：实现结果的可能性； 获得结果对预期对象的重要性； 该结果的重要性与为实现该结果所付出的努力之比。

在组织理论和行政管理中，效率被定义为净积极结果（期望结果超过不良结果的部分）与可接受成本的比率。在经济学和管理学研究中，有两种评估效率的方法。第一个是技术效率的评估，第二个是经济效益。技术效率指标反映了所评估活动的性质：它表明“正在做正确的事情”。经济效率指标描述了如何实施评估的活动，如何有效地利用消耗的资源，即“如何正确地完成这些事情”[11]。管理或行政工作的有效性是通过确定所获得的结果与所花费的资源之间的关系来评估的。 [12]

在公共行政、国家官僚机构和国家机构的有效性研究中，可以区分几种将效率与某些因素联系起来的理论和方法论方法。

1）基于领导力概念的方法。该方向的代表将组织的有效性与领导技能、管理风格、政府领导人的个人特征和素质、选拔制度、任务绩效评估、公务员的动机和专业发展联系起来。 [13]

2）发展韦伯理性官僚机构理论的方法。从这种方法的角度来看，注意力集中在等级结构、职能专业化以及规范公务员专业活动的明确原则上，这些被认为是政府机构有效运作的必要先决条件。 [14]

3）与生命周期理论相关的绩效效率方法包括考虑公共行政的有效性，并结合评估政府机构中不断和周期性形成的联盟或压力团体的影响。官僚结构决策的性质及其有效性是在组织发展的生命周期的背景下考虑的。 [15]

4) 在专业精神概念的框架内，有效的活动直接取决于公共当局的专业化、职业（职业）官员的存在及其专业精神和能力的水平。 [16]

5）一种经济方法，将提高政府机构的效率与部门之间的竞争机制、引入创新的系统以及政府机构的政治和社会责任（主要是对纳税人）联系起来。 [17]

6）生态方法，强调官僚机构的结果取决于外部环境的性质（组织的生态）以及公共当局管理变革和创新以适应这些变化的能力。 [18]

7) 基于质量管理理念的方法。在这一方法的框架内，主要重点是建立一个持续改进政府机构流程和公共服务的体系；让公务员参与这项活动，最大限度地发挥他们的创造潜力并组织他们的小组工作。质量管理基于公共当局的潜力和绩效结果之间的关系，与战略目标以及员工参与质量流程、培训、提高能力和积极性始终相关。 [19]

通过对确定效率的理论和方法论的分析，我们可以得出这样的结论：经济效率和社会效率通常是有区别的。当然，这些类型的效率的独立性是相对的，因为它们是紧密统一和相互关联的。在分析公共行政的有效性时，社会效应起着特殊的作用。社会效应的本质是它必须是可持续的、可再生的、进步的，并且包含着后续社会发展的源泉。俄罗斯社会学家 G.V. Atamanchuk [20] 将公共行政的社会效率，特别是公共当局的活动分为三类：

1. 一般社会效率。 它揭示了公共行政系统运作的结果（即国家机构及其管理的对象的整体）。

2. 特殊的社会效益。 它将国家本身的组织状态和功能描述为社会过程管理的主体。 此类标准包括：

▪ 国家管理系统、其大型子系统和其他组织结构的组织和运作的便利性和目的性，这是通过其控制行为与基于其在社会中的地位和作用的客观目标的符合程度来确定的。有必要通过立法确定每个政府机构应实现哪些目标，并在实现这些目标后对相关管理人员和官员进行评估；

▪ 解决管理问题、开发和传递任何管理信息所花费时间的标准；

▪ 国家机器的运作方式；

▪ 每个管理者和公务员必须遵守的法规、技术、标准；

▪ 国家机器组织的复杂性，这是由于其“分散化”、多级性和管理上的相互依赖性造成的；

▪ 维持和确保国家机器运作的费用。

3. 特定的社会效率。 它反映了每个管理机构和官员的活动，每个个人的管理决策、行动、关系。 在这些标准中，人们可以区分机构和官员的管理活动的方向、内容和结果与机构和公职人员的法律地位（和能力）所表明的参数的符合程度等。 ; 国家机关和地方自治政府及其官员的决定和行动的合法性； 控制行动的现实。

公共当局活动的有效性不仅取决于经济影响的大小，而且首先取决于当局活动的社会政治结果。 为了评估公共行政的有效性和公共当局的活动，需要可持续、客观并允许及时调整公共当局活动的评估技术和程序。

确定效率本质的各种理论和方法方法都反映在概念模型中。

8.2. 效率的概念模型

在管理理论中，区分了几种效率模型：系统资源模型、目标模型、参与者满意度模型、包含矛盾的复杂模型[21]。效率模型的一般特征使得能够发现一个复杂的综合体，其组成部分是目标和外部环境、组织活动和结构、管理技术和评估效率的方法。

系统-资源模型是基于对“组织-环境”比率的分析。 该模型中的效率是组织利用其环境获取稀有和宝贵资源以维持其运作的能力。

从目标模型的角度来看，一个组织在实现其目标的程度上是有效的。

参与者满意度模型基于其成员对组织活动质量的个人或团体评估。 该组织被视为一种合作的激励分配机制，旨在通过为成员的努力提供体面的回报来获得回报。

复杂模型将效率视为组织活动的整体和结构化特征。 它包括对经济性、效率、生产力、产品或服务质量、有效性、盈利能力、工作生活质量和创新的评估。

矛盾模型假设不存在有效的组织。 它们可以在不同程度上有效，因为：

1）面临周边社会环境的多重和相互冲突的约束；

2) 有多个相互冲突的目标；

3) 有多个相互冲突的内部和外部评估来源；

4) 有多个相互冲突的时间框架。

在美国社会学家 R. Likert 提出的模型中，效率被视为各种因素的复杂相互作用，其中人为因素和社会环境因素占据主导地位。 因此，根据李克特的说法，效率由三组因素决定：

1) 组织内部——权威的正式结构、经济基础、公务员的专业和资格构成；

2) 中间变量——人力资源、组织文化、决策方法、对管理的信任程度、激励和激励活动的方式；

3）由此产生的变量——劳动生产率的增长或下降，顾客满意程度。

对各种效率模型的分析使我们能够得出结论，每个所考虑的模型都有其自身的优势，同时也存在局限性。

各种提高效率的方法体现在结构化复合体中——组织有效性的各个方面：功能、结构、组织、主题-目标。功能方面包括性能；效率;适应性，即在一定范围的变化条件下以最佳方式执行给定功能的能力；灵活性;识别和解决管理问题的效率和及时性。 [22]

通常，效率的结构方面与目标设定的有效性相关（规范目标和已实施目标的比较、已实施目标和管理结果的比较、获得的结果与客观需求的比较）； 组织结构的合理性（职权分配、员工与部门关系的组织）； 管理体系的合规性，其组织结构与管理目标； 管理风格（管理的法律形式、方法和程序）； 官员的特征（一般文化、专业、个人）。

考虑到效率的组织和制度方面，重要的是要强调效率的评估是组织在组织间关系系统中所执行的位置和功能的衍生。 在这方面，评估公共当局有效性的因素、标准和参数将与商业组织有很大不同，因为它们具有不同的目标和组织活动的其他组成部分。

在效率的主体-目标方面，根据目标、评估主体和组织活动的比较参数，区分效率的类型。这些包括：组织、经济、技术、社会、法律、心理、政治、道德、环境。 [23]

从效率的角度来看，可以评估公共当局活动的任何方面（方面）或特征，被认为是一种社会完整性和制度。

效率作为活动的一个整体和结构化特征，不仅是一个指标，而且是一个需要组织和管理的过程。

绩效评价应该是对政府机构、结构部门和公务员的活动进行评价的一个连续的、全面的过程，其内容是：绩效指标体系的选择； 制定效率标准（规范和程序）； 绩效指标的衡量； 将实际效率状态与这些标准的要求进行比较。

公共权力效能的特点是多维的，取决于评价主体制定的目标。 同时，在应用这种或那种技术进行效率评估时，需要明确区分：

1）评价主体（其立场、目标、价值取向）；

2) 评价对象（可以是整个管理体系或其单个要素，例如活动范围——过程、结果或后果；结构和制度方面、人员）；

3）效率工具（用于评估效率的模型、方面、类型和技术）。

为了评估公共当局的活动，有必要从一般标准（经济、效率和有效性）中挑选出具体的活动。 这一刻是准备评估的主要时间。 在制定评估标准时需要一定的灵活性。 效率标准 - 管理活动表现的标志，方面，方面，通过分析可以确定管理质量，其符合社会需求和利益。 绩效指标是一种允许人们比较的具体措施： 当局/工作人员的实际绩效与期望或要求的绩效； 当局在不同时期的活动； 不同器官的活动相互比较。

在评估标准的主要要求中，我们可以区分：

1) 标准应导致评估任务的实施并涵盖所有已识别的问题；

2) 标准必须足够具体，以便能够在实践中进行评估；

3) 标准必须有适当的论据支持和/或来自权威来源。 此外，用于评估当局绩效的标准应彼此一致，以及与以前评估中使用的标准一致。

8.3. 评价公共行政有效性的综合指标

在国际实践中，各种综合指标被用来评估公共行政的有效性，这些指标是由国际组织制定的。

1）GRICS指标（治理研究指标国家快照）[24]评估公共行政在跨国比较中的有效性。该指标是在数百个变量的基础上制定的，由反映治理六个维度的六个指数组成。这些参数是根据一般定义确定的，根据该定义，“公共行政”被理解为一组传统和制度构成，包括：

a) 选择、控制和更换政府的程序；

b) 政府制定和实施政策的能力； c) 公民和国家尊重社会中管理社会和经济互动的机构。该评估基于六个指标的比较：

▪ 发言权和问责制- 该指数包括衡量政治进程、公民自由和政治权利各个方面的指标。此类指标衡量公民参与选择政府的程度。例如，媒体独立程度的指标；

▪ 政治稳定和无暴力——该指数包括一组指标，衡量政府因暴力（包括恐怖主义和家庭暴力）而不稳定和被迫辞职的可能性。该指数反映了公共行政质量可以在多大程度上导致需要进行重大变革，即政治路线的改变；

▪ 政府效能——该指数反映公共服务质量、官僚机构质量、公务员能力、公务员不受政治压力的独立程度、对政府政策的信任程度；

▪ 立法质量（监管质量）- 该指数的值与所推行的政策相关。它衡量违背市场经济的措施，例如：价格水平控制、银行控制不力、国际贸易和商业发展过度监管；

▪ 法治- 该指数衡量公民对社会法律的信任程度以及对执行这些法律的承诺程度。它包括公民对犯罪的态度、立法制度的有效性和可预测性、对合同制度的承诺等指标；

▪ 腐败控制——该指数反映了社会对腐败的看法，考虑到腐败现象的不同方面，从“完成工作额外报酬”的频率到腐败对商业发展的影响，以及高层政治存在“大腐败”，精英参与腐败。

2）指标（WBES）[25]允许在企业与政府互动的背景下对政府政策、商业环境、监管质量、腐败程度、公共服务质量进行比较评估。

3）指标（BEEPS）[26]使我们能够对经济转型国家企业和政府互动背景下的管理质量、商业环境、竞争环境、腐败程度进行比较评估。

4）腐败感知指数（CPI）[27]。这是一个综合指数，提供了不同国家公共部门腐败程度的年度概况。

5) 透明国际的全球腐败晴雨表 [28] (TI)。如果说消费者物价指数的目的是评估全球腐败程度，那么晴雨表则主要关注普通人对腐败程度的看法。该指数显示，48,7%的俄罗斯受访者认为腐败对营商环境有非常显着的影响（加拿大16,6%，美国7,4%，英国34,7%），21,8%的受访者认为腐败对商业环境有非常显着的影响。对个人生活和家庭生活产生非常重大的影响（42,5% - 加拿大，26,5% - 美国，10,9% - 英国）。

6) 传统基金会的经济自由指数（IEF）是由传统基金会与华尔街合作开发的[29]。 IES的信息库是来自政府和非政府组织的数据、国际和国家社会学调查的结果。 2003年，ESI根据161个经济自由因素的50个特征计算出10个国家的经济自由度：贸易政策、财政政策、政府对经济的干预、货币政策、外国投资和资本流动、银行业、工资和价格、房地产权利、政府监管、黑市。每个因素都按照一个等级进行评估，根据该等级将定性或定量特征转化为从一到五的分数：指标值越高，政府对国家经济的干预越大，经济自由水平越低。自1995年以来，俄罗斯的这一指数一直在增长；如果说1995年俄罗斯的这一指数是3,4，那么自2000年以来，它一直保持在3,7的水平。

7）不透明度指数[30]使我们能够评估一个国家的不透明度对投资成本和效率的影响。 “不透明指数”以综合“不透明因素”的形式呈现，该指数是根据影响资本市场的以下领域的五个主要指标编制的：政府机构的腐败；管辖财产权的法律；经济政策（财政、货币、税收）；融资标准；商业活动的监管。

研究领域的英文名称缩写（分别为Corruption、Legal、Economic、Accounting、Regulatory）形成单词“CLEAR”（来自英文clear-“clear”、“transparent”、“clear”）。 二维测量（根据不透明程度对国家进行排名并评估“风险溢价” - 外国贷款成本的增加）可以估计与不透明相关的实际成本。 俄罗斯的不透明度指数值为83,59，明显高于经合组织国家和中东欧国家的指标。

8) 公共行政的有效性指标，基于对公务员和人口的调查进行衡量。

▪ 制度环境指数[31]，根据世界银行的方法（在合作组织的支持下制定），根据对15个国家（包括阿尔巴尼亚、阿根廷、保加利亚、印度、印度尼西亚和摩尔多瓦）公务员的调查计算得出世行与荷兰之间的计划）。制度环境指标包括对部门政策的信任程度、对规则的信任程度以及资源供给的充分性和可预测性的综合评价。

9) 根据在俄罗斯进行的调查计算得出的指标（无法进行直接国际比较）。这组实施公共行政改革有效性的指标包括对人口、企业和组织以及公务员进行的一系列计划中和正在进行的调查，以确定政府机构活动的某些特征（民众对所提供公共服务质量的看法；对政府服务声望的看法；公共和私营部门关键职位工资水平的比率[32]；放松对俄罗斯经济管制的措施的影响[33​​XNUMX]）。

应该指出的是，今天没有足够明确的发展战略，一个在公共当局设定目标的系统。 此外，行政结构的新定位是在整个公共行政系统发生变化的背景下发生的，在联邦一级和政府主体一级的各种政府主体的立场模糊的背景下。俄罗斯联邦。 在这种情况下，与创建管理政府机构绩效的综合模型有关的问题，包括目标设定系统、合理选择优先事项、评估管理质量和监测所取得成果的系统，是特别重要。

正因为国家管理的过程变得极其多样化、多变和密集，所以需要从广义上的“资源”和“结果”的角度进行尽可能多的结构化。 这也与正式评估的积极使用有关。 绩效评估系统与规划周期密不可分，在该周期中，当局活动的数量和有效性得到规划、实现和评估。 绩效考核制度鼓励确定主管部门负责的各类目标，以及确定实现这些目标的时间段。 实现结果的承诺记录在绩效指标中。 在这方面，以平衡计分卡为基础的公务员专业活动评估系统应与整个机构的战略和业务目标的实现水平挂钩，而不仅仅与评估个人管理程序和操作的实施质量。

8.4. 当局活动的效率和有效性指标

基于平衡计分卡的绩效评估已成为战略目标实施过程中进行集体分析的有力工具。 平衡计分卡可让您分析几个关键方面的主要战略问题：财务绩效； 与消费者的关系； 内部行政程序的组织； 公务员的培训和发展。

基于平衡计分卡的绩效评估有很多优点：

1) 计划、控制和向员工传达战略目标及其实施阶段的过程变得更加透明； 存在表征未来成功因素的领先指标和过去时间的指标允许进行回顾性分析；

2) 由于客户满意度指标、质量指标的存在，增加了识别和集中精力与服务消费者和客户的关系的可能性；

3) 创造额外的机会来实现内部行政流程的效率，并确定改善组织结构和内部流程、公务员专业发展的条件；

4）逻辑和相互关联的标准的存在使得区分员工薪酬成为可能。

平衡计分卡的主要优势在于它可以让您看到政府活动的所有关键方面之间明确定义的因果战略关系。 在制定绩效和效率指标时，重要的是要观察计划、评估、薪酬和员工导向之间的相互联系，以实现计划的指标。

当局活动的效率和有效性指标体系应包括以下几组。

结果指标。 有关当局和结构单位活动的报告已经包含了某些结果的清单。 行政活动结果的内容既取决于能力问题，也取决于他们所执行职能的性质。 在这种情况下，对他来说，直接结果的一个指标将是广义上的服务数量，以法律行为、程序形式的管理决策。 直接结果的指标可能是标准化服务的数量、与指定标准的偏差、标准化服务的接受者数量。

最终效果指标。 效果指标表征管理对象的变化，活动对目标群体的影响性质使您可以指示执行机构活动的最终效果。 对机构的最终影响是状态、控制对象、目标群体的功能发生变化（或没有变化），并且通常与政府机构目标的实现有关。 作为可能表明最终社会效果实现的指标，有来自所提供的服务或来自执行机构的活动的消费者满意度指标。

直接流程的指标与运作的性质、行政流程及其要求有关。 该指标可以制定为符合工作标准或要求的操作或程序的比例。 事实上，这些指标并不能完全归于结果指标，虽然它们有着千丝万缕的联系，但行政过程的好坏只是在一定程度上决定了结果的实现。 作为直接过程的指标，例如，按时完成且没有违规的准备文件的比例，可以挑出按照规定（正确和按时）进行的操作的比例。

指标必须满足以下要求：

1) 相关性——指标应与当局制定的活动目标和目的直接相关；

2) 清晰明确，易于理解和使用——为了保证收集和比较数据的可能性，必须明确定义指标。 从指标的定义来看，应该清楚其值的增加是否表明该服务提供的改善或相反；

3) 可比性——理想情况下，指标应确保随着时间的推移具有可比性，并允许在权威机构之间进行比较；

4）可验证性 - 指标的制定方式应使其值（收集和计算的数据）可以验证。 在可能的情况下，它们应附有对计算和抽样设计中使用的统计方法的描述；

5) 统计可靠性——指标应基于可靠的数据收集系统，用于管理目的的指标应能够验证数据的准确性和所用计算方法的可靠性；

6) 经济可行性——在收集数据的成本和这些数据的有用性之间保持合理的平衡是非常重要的。 在可能的情况下，指标应以预先存在的数据为基础，并应与正在进行的数据收集工作联系起来；

7) 敏感性——指标应对变化做出快速反应。 范围太小的指标可能只有非常有限的用途；

8) 没有内部“抑制因素”——在制定指标时，有必要考虑他们会鼓励什么样的行为。 有必要避免此类可能导致员工形成适得其反的行为的指标；

9) 与创新相关的灵活性——一个既定指标体系不应妨碍创新或引入替代方法、系统或流程以提高服务的质量和数量；

10) 更新速度——指标应以在合理时间内可获得的数据为基础，并考虑基于该指标做出的决策，否则存在基于过时做出决策的风险或不再相关的数据。

在实施基于结果的管理体系时，重要的是要考虑风险和局限性，确定绩效指标需要进行复杂的初步评估，因为建立不可靠、有偏见和不平衡的指标体系可能会导致更严重的问题后果比根本没有评估系统。 绩效评估系统的使用提高了透明度。 透明度本身就是一种非常宝贵的品质。 通常，由于官僚机构的缺席和政府机构活动的密切性，官僚机构会发展，人们会关注非生产性流程、方法建议和结构。 因此，当局的某些类型的活动如何与主要流程相关以及其存在的目的是什么并不完全清楚。 在这种情况下，活动效率和有效性指标的定义以及既定目标的实现可以提高透明度并成为创新的额外动力。 绩效评估程序的引入可以显着提高政府内部政策和决策的质量。

绩效考核制度与机关的人事考核制度和人力资源管理挂钩。 使用“自我学习”的绩效评估系统，能力管理，当局朝着组织发展又迈出了一步。 在开发和实施成果管理制的要素时，需要采用综合方法，重要的是分析使用创新技术的背景、关系、远程和可变后果的作用，这有助于更有效地使用成果管理制管理实践中的管理工具。

议题九、国内外组织地方机关的经验

9.1。 俄罗斯地方自治形成的经验

在俄罗斯正在进行的改革和转型中，最重要的地方之一是地方自治改革。 上世纪现代俄罗斯第三次寻求地方政府的最佳形式。 今天，比以往任何时候都更需要创建新的有效的市政府和地方自治形式和制度。 然而，现代市政模式的形成却遇到了一定的困难，这部分是由于对国内组织地方当局的经验认识不足。

纵观俄罗斯国家千年历史，由于社会发展的特殊性，其管理体制的特点是国家权力过度集中，行政机构始终处于主导地位，缺乏发达的自治制度。政府。 同时，现有的地方自治结构实际上并没有反映民众的利益，往往成为整体发展的障碍。 同时，在俄罗斯历史上，有足够多的自治模式和制度对该地区的社会经济发展产生了积极影响。

传统上，地方自治有三种国内模式：地方自治、苏维埃和新（现代）。 但是，地方自治制度在民族历史发展的早期就开始形成。

地方自治的轮廓在俄罗斯接受基督教（988）时表现得很清楚，地方自治主体的圈子扩大了，伴随着工业和领土形式的自治、修道院和教会自治-政府出现了。 这一时期的地方自治政府扮演着管理机构的角色，其发展与行政单位的整合和大型政治中心的建立有关。 蒙古-鞑靼人的入侵给现有的自治制度带来了重大变化，这破坏了代表权——这是团结斯拉夫社区的基础。

伊万电视台的改革在地方自治历史上占有特殊的一席之地：唇改、地方自治机关改制、取缔供养制度。 与此同时，试图建立地方机构对中央政府的依赖，并引入了oprichnina。 总的来说，伊凡雷帝事件并没有导致地方自治的完整体系的形成。

即使在彼得一世统治时期，一个完整的地方自治模式也没有形成。土地，社区的管理权移交给社区本身），还采取措施限制地方当局的权限（建立prikaz政府对社区的监护权）。 彼得一世改革的目标是建立一个完整的国家，其政府制度相当有效，可以满足当时政治精英的要求，这在很大程度上解释了地方自治机构的“曲折”。

国内自治发展的一个重要里程碑被正确地认为是叶卡捷琳娜二世统治时期（1775年），根据阶级原则在自治的基础上对地方机构进行了改革。 现行的地方政府体制一直发挥着作用，直到地方自治地方自治模式的创建。

从1864年到1918年，地方自治机关模式在俄罗斯存在了半个多世纪。地方自治机关的规模很大：在34世纪初。 地方自治机关存在于俄罗斯欧洲部分的 43 个省，并且在二月革命前夕 - 已经存在于 XNUMX 个省。 地方自治地方自治模式的发展可以分为几个时期。

一、地方自治地方自治模式的形成是与亚历山大·P的改革相联系的。在此之前，只有自治的开端。 地方自治局（1 年）和城市（1864 年）改革导致行政权力下放和地方自治政府的发展；

2. 第二个时期与中央政府的加强有关。 1890年出台的《新条例》显着加强了政府对地方自治机关活动的控制，限制了地方自治机关的权力，改变了选举程序，结果导致民众中没有选举产生的人。 1900年，通过了《地方自治机关税收限制近似规则》，对地方自治机关的财政基础造成了打击：禁止他们比上年增加3%以上的估价；

3. 下一个时期的特点是地方自治运动因中央政府的行动而得到巩固。 这一进程的催化剂是日俄战争的重大失败、日益严重的政治危机和革命形势。 1904 年、1905 年、1906 年地方自治机关和城市自治政府的代表大会不断举行，会议提出了召集具有立法职能的民众代表大会、给予公民自由、等级平等和扩大地方自治政府权力的要求。

在 17 年 1905 月 15 日的宣言中，尼古拉斯二世接受了地方自治机关召集代表大会的要求。 根据 1917 年 XNUMX 月 XNUMX 日的法令，利沃夫亲王任命省和地区行政部门的代表为临时政府的政委，是其在该领域的授权代表。 地方自治机关在其历史上第一次正式获得了政治权力。 这一时期被认为是地方自治局模式开花最高的时期。 地方自治制度是管理地方经济的一个分支而相当有效的机构。

4. 地方自治机关历史上的最后一个时期与其清算有关。 到 1917 年秋天，平行的地方当局，即工兵农代表苏维埃的影响有所增加。 由此产生的权力危机——双重权力：苏维埃和临时政府，其政委主要是地方自治局的领导人——以苏维埃的胜利而告终。 清理省、区和区议会和行政机构的过程实际上是在彼得格勒武装起义获胜后开始的，在第三次全俄苏维埃代表大会之后大规模展开。 总的来说，地方自治机构的清算过程在 1918 年夏天结束。

地方自治的地方自治模式具有以下特点：

1）国家机关系统之外的地方自治机构的运作；

2）地方自治机关制度只存在于两个行政级别——区级和省级；

3）地方自治机关拥有重要权力；

4）地方自治机关有雄厚的财政和经济基础；

5）明确地方自治制度等的法律规定。

地方自治机关和城市管理对应于当时存在的所有自治规范，地方自治机关的经济独立性在全世界尚无类似物。 地方自治机关不仅在俄罗斯的生活中，而且在地方自治的世界实践中，都是一种独特的现象。

1917年至1993年，俄罗斯以苏联地方自治模式取代地方自治模式，其演变过程也经历了几个时期。

1. 第一个时期与建立新的地方政府体制有关。 布尔什维克在 1917 年掌权，开始建立一个新国家，依靠马克思列宁主义关于需要初步拆除旧国家机器的论点。 地方自治机关解散后，迫切需要建立一个管理地方经济的新结构：整个国家都被一个由所有甚至最小的领土单位组成的苏维埃网络所覆盖。 基层苏维埃的代表创建了区政府，区政府的代表，县（省）的代表，等等，直到全俄苏维埃代表大会。 在这个阶段，苏维埃实际上是中央政治和经济权力的地方机构。

2. 下一个时期作为新经济政策时期被载入史册。 新经济政策允许私有财产的成分进入，这导致了经济活动形式的复杂化，进而导致了地方政府的变化。 全俄中央执行委员会“关于以实物税取代分配”的法令（1921 年）和“对地方苏维埃机构的 STO（劳工和国防委员会）的命令”指出了最大限度地提高发展业余创作活动和地方政府机构的主动性，同时考虑到苏联最佳工作范例的经验和广泛传播。 1925 年通过的“关于市议会”的条例有力地推动了城市自治的发展，该条例将市议会定义为“在其职权范围内的城市最高权力机构”，并赋予其相对独立性。

3. 下一个时期的特点是地方自治的真正制度几乎完全消失，取而代之的是极权主义的党国领导制度。 1933年，通过了一项新的“关于市议会”的条例，最终将地方当局“国有化”。 根据该条例和1936年宪法，苏维埃被定义为“无产阶级专政机关”，被要求在实地执行中央政策。 来自苏维埃的规范性监管问题主要交给了最高行政机关和共产党的机关。 地方苏维埃只是中心意志的执行者。

随着 N. S. 赫鲁晓夫 (1894-1971) 的上台，人们提出了增加苏维埃角色的问题，此时苏维埃“越来越多地充当公共组织”。 苏共的下一个纲领直接把地方自治的发展同地方苏维埃权利的扩大联系起来了。 然而，在实践中，将一些管理问题移交地方议会作最终决定的尝试以失败告终。 没有扩大地方议会的权利，而是试图废除村议会，代之以社区长老。 此外，以下措施大大削弱了苏维埃在其管辖范围内的一般管理中的作用：地方工业转移到经济委员会，地区和地区苏维埃分为工业和农村苏维埃，撤出区苏维埃制度下的农业管理机构，加强不隶属于苏维埃的地方机构，等等。

4.最后一个时期与俄罗斯国家政治结构的改革有关。 苏联《关于苏联地方自治和地方经济的一般原则》（1990 年）和《苏俄法》 RSFSR 中的地方自治政府”（1991 年）。 根据这些法律，苏维埃获得了重要的权力、他们自己的预算和财产，这与列宁主义对苏维埃权力类型的理解不符，实际上意味着苏联模式的消除。 俄罗斯联邦总统于 26 年 1993 月 1760 日颁布的第 XNUMX 号“关于俄罗斯联邦地方自治改革”的法令终止了其清算程序。

苏联地方政府模式具有以下特点：

1）地方政府机构是国有的，代表国家机制的“下层”；

2）自身能力不足；

3）严格集中管理；

4）家长作风原则等。

在现代俄罗斯，地方自治的改革尚未完成，但在其进程中已经勾勒出几个时期：

1. 1980 年代中期 - 1990 年代初——地方自治新模式的前提条件成熟； 《关于苏联地方自治和地方经济的一般原则》（1990）、《关于苏维埃社会主义共和国地方自治》（1991）和《宪法》（1993）的法律的通过，成为一个转折点市政改革的重点；

2. 自 1995 年起（通过 28 年 1995 月 154 日第 1995-FZ 号联邦法“关于俄罗斯联邦地方自治政府组织的一般原则”，本章下文称为“地方自治法”） 2000年政府） - 直到XNUMX年。在此期间，可以区分三个方向：

a）制定地方自治领域联邦立法的主要问题（例如，通过25年1997月126日第8-FZ号联邦法律“关于俄罗斯联邦地方政府的财政基础”） ，1998 年 8 月 XNUMX 日第 XNUMX-FZ 号“俄罗斯联邦市政服务基础”等）；

b）制定俄罗斯联邦主体层面的地方自治立法； c) 制定地方规则。

3. 自 2000 年夏天（例如，28 年 1995 月 154 日第 6-FZ 号联邦法律的修正案）以来，地方自治政府的现代改革进入了一个新的时期，并一直延续至今。天。 这一时期的关键事件是通过了新的 2003 年 131 月 2003 日第 XNUMX-FZ 号联邦法“关于俄罗斯联邦地方自治组织组织的一般原则”（以下简称： XNUMX 年地方自治政府），在俄罗斯联邦总统的倡议下发展起来。

在这方面，以下特点和特点已成为地方自治新模式所固有的：

1) 地方自治机构与国家机关系统的分离（宪法第 12 条）意味着它们在解决地方重要问题方面具有独立性。 同时，根据新立法，地方当局在紧急情况下被清算、债务超过自身收入的30%以及滥用补助金的情况下，国家当局有权行使地方自治权。分配用于行使某些国家权力（75 年《地方自治法》第 2003 条）；

2）地方自治两级模式（下级为城乡居民点，上级为市辖区）；

3) 联邦一级明确界定市级制度：引入市级分权原则，详细规定地方自治机构制度，直至确定​​地方自治代表机构的代表人数。 - 政府和担任地方行政首长职位的程序；

4）根据2003年的《地方自治法》，增加了地方自治机关和官员对人民和国家的责任。 确定了市镇人民罢免地方自治政府官员的机制（第 24 条），解散地方自治代表机构和罢免市镇长的程序。简化了国家机关和官员。

2003 年的《地方自治法》于 1 年 2006 月 85 日全面生效。在此之前，该法规定了过渡期，制定了市政改革时间表（第 XNUMX 条）。

俄罗斯地方自治新模式的形成是一个复杂而漫长的过程，很大程度上取决于国家内部特征、历史传统、民族特点、政治经济因素以及人民群众的心态。社会。 市政改革远未完成，地方自治的监管和法律框架有待敲定，在实践中落实还有很多工作要做。 为成功实施现代市政改革，构建地方自治新模式，必须充分利用国内组织地方政府的积极经验。

9.2. 国外地方自治经验比较分析

在俄罗斯联邦地方自治改革方面，国外对地方自治组织的经验，特别是外国地方自治模式非常重视。

地方自治模式是地方自治主体之间横向和纵向关系的体系。 公元前一世纪，地方自治第一次在罗马合法化。 e. 目前，几乎每个国家都有自己的地方自治模式。 盎格鲁-撒克逊和大陆的地方自治模式被认为是国外的主要模式。

盎格鲁-撒克逊地方政府模式是一种现代的外国地方政府制度，起源于英国，目前在英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家运行。其具有以下特点：

1）管理分散化；

2）地方自治的多级模式（存在两级，有时三级地方政府）；

3）各级政府高度自治；

4) 明确界定各级机构的权限；

5）选举若干地方政府官员；

6）地方政府机构的权力是根据法律规制的积极原则（inter vires原则，源自拉丁语——在其权力范围内行事）确定的。狄龙规则体现了越权原则。这是授予地方当局权力的规则，根据该规则，市政当局有权只做法律直接允许他们做的事情（只允许做明确规定的事情）；

7）缺乏地方监管机构和中央政府代表；

8）借助金融杠杆和司法机构进行间接控制；

9) 许多服务的市政化（例如，将服务从私营部门转移到市政府的管辖范围）等。

大陆地方自治模式是一种现代外国地方自治模式，起源于法国，目前在欧洲大陆、法国、非洲、拉美、中东等地运行。该模型具有以下主要特点：

1）集中管理程度高；

2）多级地方自治模式；

3）下级权力服从上级权力；

4）各级机构的权限缺乏明确的定义（在某些地区，同样的问题是由选举产生的地方当局决定的，而在其他地区则是由国家当局的代表决定的）；

5）选举和任命相结合的地方当局；

6）ultravery原则（源自拉丁语——超越权威的行为），体现在消极调节规则中。这是授予地方当局权力的规则，根据该规则，市政当局可以执行法律未直接禁止且不属于其他当局权限范围内的所有行为（所有未禁止的行为都是允许的）；

7）同一行政区域内实行国家行政和地方自治相结合；

8）在监管机构的帮助下对地方当局的活动进行直接控制；

9) 市政服务被视为公共服务的一种。

其余的外国模式：德国、意大利、日本等，被认为是盎格鲁-撒克逊和大陆地方自治模式的混合形式，因为它们既有两种制度的标志，又有各自的特点。

例如，德国是一个联邦制国家，因此公共行政的结构由三个独立的层级组成：联邦行政、土地行政和社区行政。 每个权力级别都有自己的自主任务范围。

社区管理又分为社区、区、区以上三级。地方自治是指地方机关依照法律规定，在自己的职责范围内执行自己的任务和国家交付的任务。社区是城市管理的主体。社区政府机构面临的任务分为两类：

1）自己的任务。其中包括强制性任务（例如校舍的建设和运营、消防、道路维护、卫生监督）和自愿性任务（包括社会文化设施的建设：图书馆、博物馆、疗养院、运动场等）。 P）；

2) 公共当局委托的任务。

因此，地方当局既作为自治机构，又作为授予它们的权力框架内的国家机构履行职能。

在一些拉丁美洲国家（阿根廷、墨西哥、哥伦比亚、巴西），地方自治政府采用伊比利亚模式。 在社会主义制度的国家（古巴、中国），苏联的地方政府模式得到了保留。 在发展中国家（印度、马来西亚、肯尼亚），直接的地方政府已经很普遍。 在穆斯林国家，地方政府系统是基于宗教方法的。

组建地方当局的方式也不同。 最普遍的是以下组织形式。

1.“强市长-弱议会”：市长的选举直接由民众进行，这预先决定了他对地方自治政府代表机构的更广泛的权力。 市长独立决定许多具有地方重要性的问题，并对理事会的决定拥有中止否决权。

2、“强议会——弱市长”：市长从地方自治代表机构的代表中选举产生，决定了市长权力的限制（特别是在协调地方自治机构的活动方面）。 在这种形式中，代表和运营执行职能主要分配给市长。 在这种情况下，理事会在管理领域、经济和金融事务中，尤其是在任命事务方面拥有大量权利。

3.“理事会-经理”：市镇人口选举一个代表机构，从其成员中选举一名主席-市长，并任命行政和行政机构的负责人-经理（经理）。 理事会与经理的关系由协议（合同）确定。 通常，经理在组建地方行政部门和确定其活动的主要方向方面被授予足够大的权力。 这种形式在采用盎格鲁-撒克逊地方政府模式的国家最为常见。 许多研究人员认为，这种形式反映了“净化”城市政治、消除腐败和专制统治的愿望，因为管理者是政治中立的人物，是市政府领域的专业人士。 同时，这种形式的缺点是人口不可能影响经理所追求的政策。

4.委员会形式：委员会由选举产生的人组成，每个人同时管理地方执行机构的任何一个部门。 这种模式不规定高级官员的存在。 这种组织形式的缺点可能是佣金代理只游说自己部门的利益，这可能会导致不稳定。

除上述制度外，地方自治的组织形式也多种多样。 例如，当经理（执行机构的负责人）由民选官员（市长）任命并直接向他报告，而不是向理事会报告时，这种形式已经变得普遍。 在这种形式中，与“理事会-经理”形式相反，居民有直接机会影响市政政策，因为通过“支持”或“反对”任命和罢免经理的市长，他们因此投票支持保留或更换市政府。

国外地方自治模式的特殊性、组织形式和制度的特点、公共当局与地方政府的互动程度在很大程度上取决于许多因素：历史发展、地理位置、民族传统、文化价值观、经济机会、政治利益等。

然而，一些研究人员也发现了国外地方自治模式发展的总体趋势。

1.通过代议制强化地方自治的执行权（如将较大的权力下放给执行机构，代议机构将部分职能移交给代议机构）。 这一方面导致了官僚机构影响力的增长，另一方面也导致了市政府专业化程度的提高。

2. 尽管每个自治市都有自己的财产（土地和其他），地方当局积极刺激创业结构并在工作中广泛使用，但地方自治形成坚实的财政和经济基础的问题出现了诸如税务新闻、许可、与私营公司的合同等经济杠杆。

3、地方政府职能变化：

a) 出现了新的功能，以前不需要的功能（例如，环境功能）；

b) 地方政府的部分职能转移给公共协会和私营公司（例如废物收集和处理、园林绿化和景观美化）； c) 由于城市化和人口变化导致农村住区数量减少和城市住区增加，一些功能正在被消除； d) 地方当局在解决社会问题方面的作用正在缩小。

4. “免费消费效应”的出现，当某些服务被那些不打算为它们服务的人使用并且不为它们付费时。 例如，郊区的居民几乎可以享受城市的所有好处。

5.地方自治领土的修改：大城市的解体和农村居民点的合并。

6.积极开展市际合作，联合市镇解决共同问题。

需要指出的是，俄罗斯一直倾向于借鉴和利用国外经验，尤其是在地方自治领域。 最引人注目的例子之一是通过了 6 年 2003 月 131 日第 XNUMX-FZ 号法律。 该法的制定者成功地将国内在创建和运作地方政府系统方面的经验的积极方面与从国外借鉴的地方当局组织中的最佳实践要素合理地结合起来。

因此，2003 年的《地方自治法》以德国地方自治模式为基础，其特点是地方权力行使形式多样，并结合了重要的国家监管。 此外，还创建了两级地方自治模式，并明确界定了每一级的能力，如德国和盎格鲁-撒克逊地方自治模式。 此外，在俄罗斯第一次在法律上确定了“管理委员会”这种在美国出现并获得最大分布的组织形式。

对外国在地方当局组织方面的经验及其适应现代俄罗斯条件的可能性进行分析，将在很大程度上缓解俄罗斯联邦市政改革的困难。

议题 10. 地方自治的宪法和法律基础

10.1。 地方自治的宪法基础

根据艺术。 4 年 6 月 2003 日第 131-FZ 号联邦法“关于俄罗斯联邦地方自治组织的一般原则”的第 2003 条（本章以下简称为 2003 年地方自治法），地方自治的法律基础由公认的国际法原则和规范、俄罗斯联邦的国际条约、宪法、联邦宪法性法律、XNUMX年地方自治法、其他联邦法律、其他法规构成根据其颁布的俄罗斯联邦法律文件（俄罗斯联邦总统的法令和命令、俄罗斯联邦政府的决议和命令、联邦行政机关的其他规范性法律文件）、宪法（章程） 、俄罗斯联邦主体的法律和其他规范性法律行为、城市章程、地方公民投票和公民集会作出的决定以及其他市政法律行为。

“地方自治”的概念在9年1990月XNUMX日的《关于苏联地方自治和地方经济的一般原则》的苏联法律中首次得到立法巩固。 该法确立了地方自治制度，以地方人民代表会议为主要环节，地方公共自治机构，以及地方公民投票、会议、公民大会等直接民主形式。 地方自治在行政区域单位范围内进行。 公有财产被固定为当地经济的基础。

根据该法，通过了 6 年 1991 月 1550 日第 1-XNUMX 号《俄罗斯联邦地方自治法》，引入了“市政财产”的概念，赋予理事会和相关管理在统一指挥的基础上，以首长为首的地方行政部门取代执行委员会，在其权限范围内对相关地方议会和上级行政机构负责。

法律详细规定了地方自治机构的组织形式和活动及其权限。 俄罗斯联邦内的各共和国有权就地方自治问题通过立法。

31 年 1992 月 XNUMX 日《联邦条约》签署后，将地方自治组织的一般原则的建立归于俄罗斯联邦国家当局及其附属国的共同管辖，俄罗斯联邦也获得了对自己的地方自治政府进行法律监管的权利。

《俄罗斯联邦地方自治法》规范地方行政权力（第 49 条至第 76 条）和组织领土公共自治问题的规范在不矛盾的部分生效宪法，并在 2003 年通过《地方自治法》之后。

在俄罗斯，规范地方自治实施的最重要的文件是宪法。 地方自治政府的组织和活动的最重要的开端第一次被写入宪法，它在俄罗斯社会的国家法律结构中的地位和作用得到了确定。

地方自治的宪法规制在外国联邦国家没有类似的地方，地方自治的规制由联邦主体管辖。 俄罗斯地方自治政府的复兴和发展的具体条件决定了联邦政府机构需要直接、积极的影响，因此需要联邦立法对地方自治政府的形成和活动的过程产生影响。 因此，根据“n”h. 1 条。 宪法第72条规定，地方自治组织组织的一般原则由俄罗斯联邦及其主体共同管辖。

因此，宪法规定了对联邦政府机构地方自治组织的法律规定的限制：建立统一的、在俄罗斯全境通用的、市政府建设和运作的基础。

《宪法》载有一系列具有市政法律意义的规范和机构，其中包括：

1）地方自治机构作为宪政制度的基础，民主形式之一（第3、8、9,12条）；

2）地方自治系统中个人和公民法律地位的机构（第18、24、32、33、40、41、43、46条）；

3) 作为特殊公共（市）当局的地方自治组织和运作机构（第 130-133 条）。

根据艺术的第 4 部分。 《宪法》第 15 条规定，公认的国际法原则和规范是俄罗斯联邦法律体系的组成部分。 基于这一规范，俄罗斯于 1985 年签署并于 1996 年批准的 1998 年《欧洲地方自治宪章》成为俄罗斯地方自治的法律基础。在民主制度下，《欧洲宪章》规定了建立地方自治政府、权利和保障其保护的一般原则。 该宪章要求所有签署它的国家在权力下放的条件下适用保证地方社区政治、行政和财政独立的基本原则。

《宪章》揭示了地方自治的概念，规定了地方自治在任何权限问题上的行动自由、地方自治权力的完整性和排他性、决定其内部行政结构的独立性. 根据《宪章》，地方民选官员的地位应确保权力自由行使，行政控制应仅用于确保法治和宪法原则。 地方自治政府被赋予拥有自己的财政资源的权利和自由处置它们的权利。

根据《欧洲地方自治宪章》，宪法确立了地方自治组织最重要的起点，首先，关于承认和平等保护市政财产以及其他形式的所有制的规定（第 8 条）； 地方自治机关有权独立管理市政财产，制定、批准和执行地方预算，制定地方税费（第 132 条）。

宪法承认公民的地方自治权，保障其在城市、农村住区和其他地区的实施，同时通过直接和代议制民主形式考虑到历史和其他地方传统（第 130 条和第 132 条）。 它还定义了地方自治政府的活动范围：具有地方重要性的问题，同时允许将某些国家权力下放给地方自治机构（第 130 条和第 132 条）。

此外，宪法还规定了地方自治权利最重要的保障：

a) 确定地方政府机构结构的独立性（第 131 条）；

b）在改变地方政府的边界和领土时需要考虑民众的意见（第131条）； c）在赋予地方政府某些国家权力时，有义务将相关物质和财政资源转移给地方政府机构（第132条）； d) 对地方政府因公共当局的决定而产生的额外费用的补偿（第 133 条）； e) 禁止限制宪法和联邦法律规定的地方自治权利以及对这些权利的司法保护（第133条）。

《宪法》第二章确立了同样重要的规范，致力于人和公民的权利和自由：根据艺术。 18、人和公民的权利和自由决定了地方政府的活动； 在艺术。 32名俄罗斯公民被赋予选举和被选举地方自治机构以及参加公民投票的权利； 按照艺术。 33名公民有权亲自申请，也有权向地方政府提出个人和集体诉求； 艺术。 40、41和43号决定了地方政府在住房建设、医疗保健、基础普通教育和中等职业教育领域的活动领域。

地方自治问题直接在总共 XNUMX 条宪法中得到解决，是直接行动的规范，可以直接适用，包括司法机关。

俄罗斯联邦宪法法院的决议在地方自治法律基础体系中占有特殊地位。 这个司法机构不是立法机构，但是，它的决定通常具有约束力。 俄罗斯联邦宪法法院的决议包含一系列规范性规定，涉及确定和改变地方自治领土基础的程序，确定地方自治机构的结构，市政当局和国家当局之间的关系，将国家权力下放给地方自治机构的程序，国家（行政）对地方自治机构实施控制，市政财产的个别对象私有化的程序，保护公民的市政选举权利，召回当地自治，预算结构等民选代表的程序

同时，对俄罗斯联邦宪法法院裁决背后的规范意义的承认不应导致其与法律和其他规范性法律行为的认同。

10.2. 地方政府机构在地方自治法律基础体系中的规范行为

28 年 1995 月 154 日第 1995-FZ 号联邦法“关于在俄罗斯联邦组织地方自治的一般原则”（以下简称 XNUMX 年地方自治法）作为建立的基础。俄罗斯的地方自治制度。 它制定了地方自治政府组织和活动的基本原则，并载入宪法。

该法确立了俄罗斯地方自治组织的一般原则，确定了地方自治政府在行使民主中的作用，以及地方自治政府的法律、组织、领土、经济和财政基础，国家保证其实施。

它界定了联邦国家机关和俄罗斯联邦主体国家机关在地方自治领域的权力，界定了地方自治的主体，规定了人民行使地方自治的主要形式。 （直接表达意愿的形式和地方自治政府机构）。

1995年《地方自治法》为地方自治机关的活动奠定了基础，明确了地方自治代表机构的排他性作用，强调地方自治机关不纳入地方自治制度。不允许国家机关和国家机关和国家官员实行地方自治。 机关的结构应由市镇的人口决定。 法律赋予地方自治政府机构和官员就其管辖范围内的事项采取法律行动的权利。

该法规定了直接表达公民意愿的多种形式：地方公民投票、市政选举、公民会议（集会）、地区公共自治等。

该法一方面保障地方自治的组织、财政和经济独立，对地方自治进行司法保护。 另一方面，它规定了地方政府及其官员的责任和对其活动的控制。

该法巩固了地方自治的立法基础，为地方自治领域的联邦和地区立法的发展创造了必要的先决条件。 在制定 1995 年《地方自治法》时通过的联邦法律如下： 26 年 1996 月 138 日第 25-FZ 号“关于确保俄罗斯联邦公民选举和被选举的宪法权利地方自治机构”，1997 年 126 月 8 日第 1998-FZ 号“关于俄罗斯联邦地方自治政府的财政基础”，8 年 XNUMX 月 XNUMX 日第 XNUMX-FZ 号“关于市政服务的基础在俄罗斯联邦”。

另一组包括构成其他法律分支立法基础的联邦法律，但在一定程度上影响地方自治问题。 其中：12 年 2002 月 67 日第 14-FZ 号联邦法《关于基本保障俄罗斯联邦公民选举权和参与公民投票的权利》、俄罗斯联邦法 1992 年 3297 月 1 日第XNUMX-XNUMX“关于封闭的行政区域教育”，俄罗斯联邦税法，俄罗斯联邦预算法等。

目前，大约有 300 部联邦法律、俄罗斯联邦法律和俄罗斯联邦法律，其中包含市政法律规范。

此外，地方自治的法律依据是联邦法规。 其中包括 500 多项俄罗斯联邦总统令、1100 多项俄罗斯联邦政府法令以及其他联邦执行机构的规范性法案。 其中，对地方自治最重要的是15年1999月1370日俄罗斯联邦总统第27号令《关于批准俄罗斯联邦在地方自治发展领域的国家政策主要规定》。俄罗斯联邦”; 俄罗斯联邦政府 1995 年 1251 月 15 日第 1999 号法令“关于国家支持地方自治的联邦计划”，1394 年 20 月 2004 日第 814 号“关于国家支持联邦目标计划自治市的发展和为地方自治政府宪法权力的实施创造条件”，31 年 2004 月 903 日 第 1 号“关于批准自治市边界的联邦授权执行机构”，2005 年 350 月 XNUMX 日XNUMX 年 XNUMX 月 XNUMX 日第 XNUMX 号“关于批准制定地方政府财产义务转让（分离）法的规则” 第 XNUMX 号“关于维护俄罗斯联邦直辖市国家登记簿”。

一个具体的法律来源也是总统向俄罗斯联邦联邦议会的年度致辞。

1995年《地方自治法》的实施实践揭示了一些阻碍地方自治制度有效运行的问题，包括市辖区权限的确定模糊、地方自治的地域组织不明确等。政府，可能形成与正在解决的任务不相符的地方自治机构结构，资源职责不匹配，地方自治机构远离人口，缺乏详细阐述国家之间的互动机制当局和地方自治政府机构。

在俄罗斯正在进行改革的背景下，这种情况需要采用新的法律措辞。 6年2003月XNUMX日通过了同名联邦法。它的目的是解决这些问题，发展地方自治制度，并使之符合宪法。

2003年《地方自治法》的主要规定旨在改变地方自治的属地组织原则。 它规定了在两个地区层面——定居点和市辖区——的自治市的强制性组建，并在每个层面上区分和分配其解决地方重要问题的固有权力，以及下放的国家权力。 已经确定了将某些国家权力移交给地方自治机构的程序，排除了无资金授权的出现，并规定了必要的措施，包括地方自治机构的责任，以有效执行这些权力。

该法规定加强对地方自治机关行使解决地方重大问题的权力的监督，并规定这些机关对未履行职责的责任。 特别是，它规定俄罗斯联邦主体的国家当局在公民的生命、健康和安全受到威胁的情况下，以及在其他一些情况下，可以临时行使地方自治机构的权力。案例。

10.3. 地方自治法制基础体系中的区域立法

2003年《地方自治法》自1年2006月85日起实施，部分规定正按照其规定的过渡期分阶段实施。 本法第 XNUMX 条规定了国家机关和地方政府为确保实施市政改革而采取的法律和组织措施的实施清单、条件和程序。 特别是确定了俄罗斯联邦主体实施本法所必需的规范性法律文件的清单和期限。 同时，除了采取设想的立法措施外，俄罗斯联邦主体必须使自己的立法符合评论法的要求。

目前，在地区层面，地方自治的法律基础是俄罗斯联邦主体的宪法和章程，地方自治法律； 关于选举地方自治政府代表机构代表和市镇首长； 关于地方公投； 代表的地位，民选官员； 关于市政服务； 地方自治的物质和财政基础； 关于预算结构和预算过程； 关于登记市政章程的程序； 地方自治机构的权力； 关于公民的会议和集会； 关于领土公共自治； 关于地方自治政府机构和官员的责任； on the procedure for recalling a deputy of a representative body and other elected persons of local self-government.

俄罗斯联邦几乎所有主体都通过了地方自治法。 此类法律具有一般性质，直接与俄罗斯联邦主体关于市辖区、重组和废除程序、行使立法权的法律和其他条例相联系。地方政府的倡议，关于地方政府的法律行为，关于特许自治市的国家登记。 地方自治机构被赋予俄罗斯联邦主体独立的国家权力。 在俄罗斯联邦的一些主体中，法律规定了地方自治政府机构和官员违反法律的具体责任类型。

目前，考虑到联邦立法的要求，地方自治的地方性法律正在全面修订，并经常被取消。 可能对赋予某些国家权力、地方自治政府财政基础、预算结构和预算程序、市政章程登记程序、会议和集会的法律进行重大修改。公民，领土公共自治，地方政府机构和官员的责任。 在进行适当调整之前，这些地区性法规性法律行为应在不与 2003 年《地方自治法》相抵触的范围内适用。

今天，我们可以自信地预测，俄罗斯联邦各组成实体的工作将显着加强，以使地区立法与联邦立法和宪法保持一致。

12年2005月129日第2003-FZ号联邦法修改了1年地方自治法，将改革过渡期延长至2009年47月89日。俄罗斯联邦28个主体中只有1个宣布愿意为全面实施该法，俄罗斯联邦2007个主体对解决新成立市镇的地方重要问题持谨慎态度，认为它们还需要一年的时间来适应新的情况。根据初步数据，俄罗斯联邦的这些主体将改革推迟到14年2009月34日。只有XNUMX个联邦主体计划将过渡期延长至XNUMX年[XNUMX]

10.4. 市政法律行为

在地方自治日常实施的法律规范中，最重要的作用应该是市政法规。 市政法 - 由市人民直接通过的联邦法律和俄罗斯联邦主体的法律对地方重要问题或某些国家权力实施问题的决定当地政府机构和（或）当地政府官员，有文件证明，强制在市辖区内执行，制定或更改具有普遍约束力的规则或具有个性。

在艺术。 43 年《地方自治法》第 2003 条概括地列出了构成市政法律制度的要素清单：首先，这是市政当局的章程； 其次，在地方公民投票（公民集会）中通过的法律行为； 第三，市代表机构通过的规范和其他（非规范，个人）法律行为； 第四，市领导颁布的法令； 五、地方行政首长的决议和命令； 第六，市宪章规定的其他地方自治机关和地方自治政府官员的法律行为。 例如，这些可以是控制机构、市选举委员会的决定和命令。

市政法令体系中具有最高法律效力的法令是市政当局的章程和在地方公民投票或公民集会上作出的以法令形式制定的决定。 这些法案的最高法律效力假定其他市政法律行为不得与市政章程和地方公民投票或公民集会通过的法律行为相抵触。

除了最高的法律效力外，这些行为还有另外两个法律属性：

▪ 直接行动。如果该特定行为所包含的法律规范不具有明确引用或笼统的性质，则该规范必须由所有主体直接适用，即无论是否存在任何规定该规范的法律行为；

▪ 在全市范围内应用。

自治市的主要监管法律行为是章程。

宪章作为一种法律渊源，在俄罗斯国家的立法实践中相当普遍，被认为是一种具有编纂价值的行为。 宪法承认和保障，地方自治机构在政府体系中的组织隔离，人民在解决地方重要问题方面的独立性，包括选择实施地方自治的具体组织形式，地方自治机构结构的定义 - 这是在市政系统法规中预先确定需要出现关于地方自治的监管法律行为的原因。

他们定义：地方自治的主体； 地域安排； 地方政府的地位； 它们的形成和相互作用的顺序； 他们的权力和责任； 其活动的法律、经济和财务基础； 直接表达市镇居民意愿的形式； 地方自治组织的其他问题。

自治市的章程有许多特点。

1. 设立或代表通过市章程的特殊实体的存在。 根据 2003 年《地方自治法》，通过市镇宪章属于地方自治代表机构的专属权限。

2. 作为一种构成性质的行为，市镇章程赋予地方社区实际建立或正在形成的自治关系以法律、法律地位。

3. 宪章规范了影响各方、当地社区生活各个领域的关系。

4. 章程作为地方政府或当地社区采纳的规范的一部分，具有最高的法律效力。

5. 章程是进一步制定规则的基础。 由于无法规范在地方政府层面产生的所有关系，为了实施宪章，有必要通过额外的地方监管法律行为。

6. 市政机构章程的特点是采用特殊程序，以及进行更改或补充。 收养的具体机制直接在市政府章程中确定。 宪章必须在州当局进行强制登记，这种登记不仅具有组成性质，而且不具有宪法性质，而是州对宪章规范与当前联邦和地区的合规性进行控制的性质法律。

七、章程是保障地方自治独立性实施的法律手段之一。

8. 如果可能，章程应是自足的，即应包括地方政府实践中所需的所有规范。 [35]

市级实体章程的结构和内容基本上是根据2003年《地方自治法》的要求确定的。该法第44条包含10项强制性规定，涉及决定市级实体地位的基本要素。是其组织和运作的基础。这些包括：

1) 市政府名称；

2) 当地重要问题清单；

3) 人民参与解决当地重要问题的形式、程序和保障，包括通过组建领土公共自治机构；

4）地方政府机构的组成结构和程序；

5) 选举产生的地方政府机构和其他地方政府机构、地方政府官员的姓名和权力；

6）城市法律的种类、通过（公布）程序、正式公布（公布）和生效；

7) 市代表机构、代表、其他选举产生的地方自治机构成员、选举产生的地方自治官员的任期，以及终止这些机构权力的理由和程序和人员；

8) 地方政府机构和地方政府官员的责任类型、责任理由和解决相关问题的程序，包括民众罢免民选地方政府官员的理由和程序、提前终止地方政府官员的权力民选地方政府机构和民选地方政府官员；

9）地方预算的制定、批准和执行程序，以及根据俄罗斯联邦预算法监督其执行情况的程序；

10) 市政府章程变更和补充的程序。

法规中规定的问题清单并不详尽。 它们可能包含与地方重要问题、地方自治政府结构内的职能分配、公共地方自治政府的形成和组织程序、在一个城市的权限分配程序有关的其他规定。地区划分等。章程中问题的详细程度可能相差甚远。 其中一些可以以一般形式陈述，为发布更具体的法案创造法律基础，例如地方公民投票、市政服务。

市政机构章程须在司法机关进行国家登记。 拒绝对宪章进行国家登记的理由是其违反宪法和俄罗斯联邦法律、俄罗斯联邦主体的法律，以及违反联邦法律规定的通过宪法的程序。宪章，关于宪章的修正和补充的市政法律法案。 公民和地方政府可以在法庭上对拒绝国家登记提出上诉。

市镇章程、市镇章程修改、​​补充的市法律行为，经国家登记后正式公布（公布），正式公布（公布）后生效。 .

2003 年的《地方自治法》首次规定了市政法律行为的强制性名称。 这种方法有助于建立自治市法律行为的地位和等级的统一性，统一地方自治政府的文件支持系统。

该法包含要求强制通过 40 多项市政法律法规的规范，其形式包括地方政府系统的组织和活动、市政当局的金融和经济活动、城市规划、景观美化、公共秩序和生活。安全、住房存量和住房与社区经济、公民参与地方自治的实施等问题。

目前，地方自治政府法律支持中心和其他机构正在就最不发达的问题制定示范法律：市代表机构条例、市控制和会计机构条例、预算结构和预算过程，关于市政秩序，关于公民关于公开听证会的立法倡议。

主题 11. 作为社会经济系统的市镇

属地组织是现代条件下地方自治体制改革最困难的问题之一。 这个问题的正确解决取决于民众对宪法保障的参与地方自治的实施程度，以及特定领土作为一个单一的社会经济共同体的功能。

根据艺术。 《宪法》第 131 条规定，地方自治在城市、农村和其他地区进行，同时考虑到历史和其他地方传统。

在 28 年 1995 月 154 日第 XNUMX-FZ 号联邦法“关于俄罗斯联邦地方自治组织组织的一般原则”中，引入了“市镇”一词来描述自治领土。确定其整体特征的定义：一般领土； 市政财产的存在； 地方预算的可用性； 地方自治政府的民选机构的存在。

市的边界不得与俄罗斯联邦主体的行政区域单位的边界重合。 这种方法的逻辑是直辖市和行政区域单位的预期目的不同：

▪ 将俄罗斯联邦主体的领土划分为市镇是为了创造解决地方重要问题的条件，划分行政领土单位的目的是为了更有效地解决国家重要问题；

▪ 地方政府机构位于市镇管辖范围内，公共当局的领土划分（结构）位于行政区域单位的管辖范围内：民事登记处；军事登记和征兵办公室、法院、检察官、税务和其他当局；

▪ 行政领土单位不能是市级实体，例如大城市内的行政区；

▪ 市政实体（通常是农村居民点）可能不是行政领土单位，并且在其领土上可能没有政府机构。 [36]

俄罗斯联邦主体的行政区域单位的边界与整个市镇的边界之间的差异是一种不良现象，因为这给居民在向国家当局和地方政府申请时带来了额外的困难，以及就像地方政府和国家当局的领土结构之间的关系一样。

在确定每个特定市政实体的领土大小和边界时，有必​​要考虑两种相反的趋势。 [37]

第一个趋势是地方当局接近人口。 这里的决定性因素是地方社区的存在，地方自治是为了他们的利益而进行的。 地方社区的利益决定了地方自治地方组织的以下原则：

1）自组织的有效性原则，基于民众对共同利益的认识和参与实施。 自组织的影响随着领土规模的增加和地方当局从人口中的撤离而降低；

2）地方自治政府机构和官员对民众负责的原则，这也要求最大限度地限制领土，这为民众提供了对地方当局的行动迅速作出反应的机会；

3) 地方政府对居民的可达性原则。 这一条件的实现取决于交通基础设施的发展。

第二个相反的趋势是整合自治单位，以便在自治市境内提供必要的经济潜力、发达的工程和社会基础设施。 这对于有效解决当地问题和向民众提供服务是必要的。

这些相反趋势的存在预先决定了组建各种类型的城市的权宜之计，需要解决不同范围的地方重要问题。

根据 6 年 2003 月 131 日第 2003-FZ 号《关于俄罗斯联邦地方自治组织组织总则》的联邦法（以下简称“俄罗斯联邦地方自治法”）的要求XNUMX），国家机关统一直辖市制度。 该法显着改变了地方自治政府的地域组织原则，规定了城市类型的封闭清单：城市或农村定居点、市辖区、市区、具有联邦意义的城市的市内领土。

农村居民点是由共同领土（镇、村、村、村、农场、村、村和其他农村居民点）联合起来的一个或多个农村居民点，其中地方自治由居民直接和（或) 通过民选和地方政府的其他机构。

城市住区——地方自治由居民直接和（或）通过选举产生的地方自治机构和其他地方自治机构行使的城市或乡镇。

市辖区——若干定居点或定居点和由共同领土联合起来的定居点之间的领土，在其边界内实行地方自治，以直接解决当地居民之间具有重要意义的定居点问题，并且（或）通过选举产生的和其他可以行使某些国家权力的地方政府机构，根据联邦法律和俄罗斯联邦主体的法律移交给地方政府。

市区 - 不属于市辖区的城市住区，其地方自治机构行使权力解决联邦法律建立的定居点的地方意义问题和市辖区的地方意义问题，并且还可以行使联邦法律和俄罗斯联邦主体法律赋予地方自治机构的某些国家权力。

具有联邦意义的城市的市内领土 - 具有联邦意义的城市的领土的一部分，在其边界内，地方自治由居民直接和（或）通过选举产生的和其他地方自治机构行使-政府。

至此，俄罗斯形成了两级地方自治制度。 同时，属于市辖区的城乡居民点与市辖区不存在从属关系； 它们之间的权限根据为相应类型的市镇制定的具有地方重要性的待解决问题清单划定。

直辖市是一个复杂的社会经济系统。与任何系统一样，它由子系统组成，子系统的特征决定了其目标、目标和操作方向。因此，以城市为例考虑地方自治系统，我们可以区分以下主要子系统：[38]

1) 领土；

2）人口；

3）城市形成领域（构成城市经济基础、预先决定城市面貌、健全人口的专业和资格结构、城市生活方式的企业和组织）；

4) 城市服务部门（工程和交通基础设施：建筑物、构筑物、通讯；提供住房存量的维护，提供住房、公用事业、交通、家庭、贸易和其他服务）；

5) 社会基础设施（为人民提供医疗、教育、文化、休闲、体育和体育服务的机构和组织）。

作为一个开放的系统，市政府与外部环境有多种不同的联系。 外部环境是城市物质资源、能源、信息的来源。

应该指出的是，作为复杂系统的市政当局目前在俄罗斯内部环境未形成和外部不稳定的条件下运作。

在这方面，城市发展的管理首先需要对市政府主体 - 地方当局和人口的联合活动目标进行准确和称职的定义。 目标设定似乎是管理中最重要和最重要的元素。

自治市活动的目标和目的的初步形成发生在自治市的地位确立并确定其权限时。 基于地方自治政府的公国性质，地方当局的权力来源主要有两种：

1. 状态。 它通过立法界定地方重要问题和各个领域的权力，将城市发展的主要责任分配给地方政府（3 年《地方自治法》第 2003 章、部门联邦法律和宪法俄罗斯联邦实体）。

2. 人口。 它通过市政章程、其他市政法律行为，通过直接表达意愿的形式，对地方政府施加额外的责任。

在获得地方当局职责的基础上，形成目标设定框架，确定地方政府对国家和人口的责任范围，明确本市经济社会发展的重点。

目前，作为复杂的社会经济系统的市镇，尤其是城市住区，其作用和功能正在俄罗斯逐渐发生变化，其原因在于以下几个方面：

一、城市发展目标发生重大变化。 如果说最近在城市经济管理中应用了生产力地域合理分配和城市专业化方向的原则，以城市形成企业的形式为主体，那么随着城市经济的发展。公共当局根据其活动的社会导向，人文主义原则开始发挥重要作用，优先在市内为公民生活、创业发展和社会基础设施的形成创造有利条件。

2. 地方政府不再负责解决生产问题，负责制定和实施全境经济社会综合发展战略、城市经济各部门的改善和发展计划，以及还确保向居民提供高质量的市政服务。

3. 市政当局之间在吸引投资、财政和人力资源方面存在竞争，这需要地方政府采取旨在提高公民生活水平和环境质量的措施，这取决于经济、人口制度、社会、文化和环境参数。

4. 市镇居民逐渐纳入领土发展管理体系，通过各种形式的直接民主，以及通过参与咨询和咨询机构、政府机构下属的公共会议室，行使公民和私人所有者的权利、利益和主动性.

专题十二、地方自治体制中的直接民主形式

12.1. 在地方一级直接表达公民意愿的形式

直接表达形式将有助于自治市人民直接行使权力，是地方自治制度的重要组成部分。 直接表达公民意志的形式可以有两种：

1) 直接表达具有约束力的意愿的形式——这些形式可以确定市政机构的居民的强制性意愿：地方公民投票、市政选举、会议（集会）；

2) 推荐性的直接声明形式——这些形式有助于确定民众对地方自治实施的民意，并允许地方政府机构和官员做出（或不做出）决定考虑到大多数人的意见和利益。 这些形式有属地公共自治、人民立法、公民向地方政府呼吁、居民地方问题会议、民意调查、集会、示威、游行、纠察队等。

人民意志的最高直接表达是地方公投。

地方公投 ——这是公民对地方自治最重要问题的投票。 宪法将公民投票确定为地方自治形式之一（第 130 条），承认每个俄罗斯联邦公民都有参加公民投票的权利（第 32 条）。

6 年 2003 月 131 日第 2003-FZ 号联邦法“关于俄罗斯联邦组织地方自治的一般原则”（本章下称“XNUMX 年地方自治法”）规定了以下举办原则：地方公投：

1）全民公投的参与是普遍和平等的；

2）直接、自愿地进行投票；

3）不允许控制公民意愿的表达。

根据 2003 年《地方自治法》（第 22 条），举行地方公民投票的决定由地方自治政府代表机构主动或根据人民的要求根据自治市宪章。

俄罗斯联邦各主体通过了关于地方公民投票的法律或法规，规定了地方公民投票的行为要求。例如，根据萨拉托夫州“关于萨拉托夫州全民投票”的法律，某些问题必须提交地方全民投票：关于在市镇领土上设立或划分地方政府机构、关于改变城市边界等问题。萨拉托夫地区的地方公民投票不能提出以下问题：

1）通过和修改市政府预算；

2）关于税费的开征、修改、废除；

3）采取紧急和紧急措施，确保人民健康和安全；

4）关于扩大市政实体、行政部门和市政实体代表机构负责人的权力。

在市政组织章程中，以下问题获得了具体定义：根据举行地方公民投票的要求，收集特定市政组织居民签名的程序； 所需数量的此类签名； 相关人口倡议团体的创建程序、权利和义务； 召开地方公投的最后期限等。

根据 2003 年《地方自治法》（第 22 条），地方公民投票作出的决定无需经任何国家机关、国家官员或地方自治机构批准，对所有机构、官员、位于本市境内的企业、事业单位、组织以及公民。 当地公民投票和投票结果的决定以官方/公布（颁布）为准。

市政选举以及地方公投，是一个城市居民意愿的最直接表达。其意义首先在于通过选举产生地方政府的代表机构，并由地方政府首脑获得权力。在竞选期间，公民通过提案指导地方政府机构的活动，并对他们的工作进行批判性评价。每次竞选活动都会刺激公民社会活动的发展，帮助确定他们的迫切需求和利益，并为他们的满足创造必要的前提。

根据2003年《地方自治法》，市政选举按照俄罗斯选举法的一般原则进行：普遍、平等、以无记名投票方式直接选举。 12年2002月67日第XNUMX-FZ号联邦法“关于俄罗斯联邦公民选举权和参与全民公决的权利的基本保障”规定了地方政府机构选举的组织程序，并分为以下几个阶段：

1）召集选举；

2) 选区和选区的组建、选举委员会的组建、选民名单的编制；

3）地方政府机构选举候选人的提名和登记；

4）进行竞选活动；

5）投票；

6）选举结果的确定。

市政选举的这些阶段和其他问题在俄罗斯联邦主体的法律中有更详细的规定，例如，在萨拉托夫州“关于萨拉托夫州地方自治机构选举”的法律中。

城市居民有机会罢免先前当选的没有辜负选民信任的代表和地方政府官员。根据2003年《地方自治法》（第24条），在以下两种情况下，居民可以投票罢免地方政府代表和民选官员：

1) 代表的具体非法决定或行为（不作为）必须在法庭上得到证明（并且代表必须有机会就所提出的指控向选民作出解释）；

2）至少一半在该市登记的选民必须投票支持罢免代表。

市民聚会 是俄罗斯地方事务管理的一种传统形式。 集会为公民提供了将集体讨论问题和决策与个人活动和主动性相结合的机会，这些活动和主动性体现在他们的问题、演讲、参与投票等方面。集会还可以作为吸引公民实施广泛各种管理职能。 根据 2003 年《地方自治法》，在选民人数少于 100 人的小型城乡聚居地中，集会具有代表机构的作用和职能，在这种情况下，代表机构不成立。 召集和举行集会的程序由俄罗斯联邦主体和地方政府确定。 公民会议作出的决定具有约束力。

领土公共自治根据2003年《地方自治法》（第27条），地方自治是公民在本市部分地区居住地的自治组织形式。应该指出的是，领土公共自治是公民自愿的自我组织形式，即居民不一定有要求。

人民立法倡议 一种直接表达公民意愿的相当相关的形式，这使得确定民众对地方自治实施的民意成为可能。 公民就当地重要问题提出建议和项目可以帮助代表机构制定地方法规。

2003 年的《地方自治法》界定并保障了市镇居民行使人民立法倡议的权利。 这些保障首先与地方自治政府机构有义务在有民众代表参加的公开会议上审议民众在公开会议上提交的具有地方重要性的问题的法律行动有关，其次与官方公布的他们考虑的结果。

为了实施立法倡议，2003 年的《地方自治法》规定了公民倡议团体的最低人数：不超过有投票权的市镇居民人数的 3%。 公民以立法倡议的方式采取法律行为的意愿对地方政府来说不是强制性的。 地方自治机关有动机地拒绝通过（颁布）一项法律行为，该法律草案是由人民以人民立法倡议的方式提出的，不产生任何法律后果。

循环 公民向地方政府提出直接表达意愿的形式之一，使他们有机会参与确定地方政府的任务和活动，为他们制定决定草案，监督地方的活动政府和官员。 公民诉求是体现社会政治活动、居民对公共事务的兴趣的重要手段。 此外，这是加强市政机构与民众之间联系的一种方式，也是解决当前公共生活问题所必需的信息来源。

公民有权亲自向地方自治机关提出申请，也有权向其提出个人和集体申诉。 2003 年的《地方自治法》保障了市镇人民行使向地方政府提出申请的权利。地方政府有责任在一个月内考虑公民的申诉和行政责任，违反回应公民诉求的时间和程序的，可以设立。

民意调查 直接表达民众意愿的形式之一，这使得确定关于实施地方自治的舆论成为可能。 民意调查的结果经过分析、社会学研究，然后通过当地媒体传达给民众。 地方自治政府的机构和官员有兴趣不断监测和公布他们的结果。 它们使您可以了解市镇居民对地方当局的立场，并迅速做出回应； 帮助识别民众的问题并在考虑到大多数人的意见和利益的情况下做出决定； 提供机会澄清他们的观点和立场； 并接收和提供额外信息。

直接民主的新形式之一是公共的 听证会由市政府负责人召开、居民参与的会议，讨论最重要的地方法规草案。因此，根据2003年的《地方自治法》，以下内容必须提交公开听证会：

1）市政府章程草案以及对章程进行修改和补充的项目；

（二）地方预算草案及其执行情况报告；

3）起草本市的发展规划和方案；

4）有关市政府转型的问题；

5）城市规划问题。

集会、示威、游行、纠察队 和其他群众示威是直接民主的重要形式之一，尽管它们对公民的社会经济生活产生矛盾的影响。 这些行动在一定程度上表达了居民的情绪，因此，忽视这种表达公民意愿的形式可能导致权力更迭，破坏有效发展计划的通过和实施，并导致破坏了整个城市的生活。

这些形式在吸引地方政府关注本港社会经济发展的热点问题和其他亟待解决的问题方面也发挥了重要作用。 在这方面，19 年 2004 月 54 日第 XNUMX-FZ 号联邦法“关于集会、集会、示威、游行和纠察”对群众示威提出了一些要求：不能在禁止的地方举行，必须在和平和手无寸铁，不要求改变权力，不应该追求法律禁止的目标，应该在没有儿童参与的情况下进行。

除了联邦立法规定的直接民主形式外，公民还有权以不与现行立法相抵触的其他形式参与地方自治的实施。

12.2. 地方自治体制中的地域性公共自治

地方自治制度的一个要素和一种推荐性质的直接民主形式是地方公共自治。 根据 2003 年《地方自治法》（第 27 条），地方公共自治是公民在其居住地就地方重要问题开展自主行动的一种自治形式。

领土公共自治（以下简称 TOC）在自治市的一部分领土上进行：在公寓楼的入口处，在房屋中，在一组住宅楼中，在农村住区等。它需要注意的是，只有一个TOC主体，多级系统假设下级从属于上级，例如入口的负责人会向屋主汇报，而他又会向屋主汇报微区TOC主席。 因此，正在创建一个广泛的系统来服务于住宅区并美化其领土。 TOC的领土边界由市代表机构根据人口的建议确定。 可以通过会议、居民会议、民意调查等方式确定居住在特定地区的人口的意见。

2003 年《地方自治法》（第 27 条）规定了 TOC 机构的权力，特别是：

1) 代表居住在相关领土上的居民的利益（TOC 主体的主要职能是在地方政府和国家当局中代表和保护其领土居民的利益）；

2) 确保公民会议和大会决定的执行（由 TOC 最高管理机构作出的决定由 TOC 其他机构执行，而总领导由 TOC 主席执行）；

3) 可以进行经济活动，以维护住房存量、景观美化，以及其他旨在满足居住在相关领土内的公民的社会和家庭需求的经济活动，费用由这些公民承担，并基于地区公共自治机构和地方自治机构之间使用地方预算资金的协议。 （因此，对 TOC 机构的经济活动施加了一些限制。因此，TOC 机构有权：以规定的方式创建满足居民商品和服务需求的企业和组织；TOC 当局有权将 TOC 领土上的地块用于建造酒窖和车库、创建儿童和休闲区、布置公共花园、开放停车场和遛狗区，以及其他公共有用的目标);

4) 有权向地方自治机构提交地方自治机构和地方自治政府官员强制审议的市政法律草案，其权限包括通过这些法案。 （因此，TOC 机构的地位特征（以及它们与公共协会的主要区别，TOC 机构有时被错误地归因于公共协会）是作为立法倡议主体参与地方规则制定的权利） .

2003 年的《地方自治法》（第 27 条）规定了居民实行领土公共自治的两种主要形式：第一，直接（通过各种形式的直接表达意愿）；第二，间接 - 通过成立的自治机构。 TOC机构 领土公共自治制度作为一套实施的组织形式，TOC通常包括以下要素：

1）直接表达意愿的形式（大会、居民会议、人口调查等）；

2）TOC机构（会议作为最高领导机构，委员会作为执行机构，主席对TOC机构进行全面管理，审计委员会作为监督经济活动执行情况的机构等）；

3) TOC 机构的自愿联盟。

TOC 机构由居住在各自地区的居民选举产生。 TOC 机构的选举既可以在其居住地的组成大会或居民大会上举行，也可以在普遍、平等和直接投票的基础上以无记名投票方式进行。

2003 年《地方自治法》（第 27 条）规定，如果相关领土年满 16 岁的居民至少有一半参加，则居民大会有资格参加。 无法召开居民大会时，召开居民大会。 居民代表大会的代表是根据当地行政首长根据倡议小组的建议制定的规范选举产生的。 如果至少有1/3年至少一半的相关领土居民参加了16岁的年龄，则至少有XNUMX/XNUMX的民选代表参加了组织和实施领土公共自治的公民会议。

为举行股东大会，选举居民大会、主席和秘书。 大会和居民大会的决定由出席会议的简单多数票作出，并在会议记录中起草。 TOC 会议和大会的决定在 10 天内提请当地政府和其他有关方面注意。

2003 年《地方自治法》（第 27 条）规定了 TOC 会议、大会的专属权力，涉及以下问题：

1）建立TOC机构的结构（在居民大会上，确定选举产生的TOC机构的类型，通常由主席行使一般管理，执行和行政，控制和审计机构） TOC，TOC机构的员工人数也在会议上确定）；

2) 通过 TOC 章程，对其进行修改和补充（章程作为 TOC 的规范性和组成性法案，只能在会员大会、居民大会上通过）；

3）TOC机构的选举（居民在大会、大会上选举TOC主席和TOC机构）；

4) 确定 TOC 的主要活动（在会议上，居民确定其领土发展的最优先领域，通常是美化 TOC 领土、修复住宅区、满足其他社会和公民的国内需求）；

5) TOC收支估算的批准及其执行情况的报告（在这种情况下，估算应理解为TOC主体的财务和计划行为，它决定了分配资源的目的和金额一定时期（通常是一年）的收入和支出，按季度计算）；

6）审议和批准TOC机构的活动报告（主席和TOC机构将活动结果报告给其领土内的居民，从而对TOC主体的活动进行公共监督）。

根据 2003 年《地方自治法》（第 27 条），TOC 以非营利组织的法律形式注册。

TOC 机构必须拥有 TOC 章程。 TOC 章程的要求载于《2003 年地方政府法》（第 27 条）。因此，TOC 章程规定：

1）TOC实施的领土（TOC章程包含对其领土边界的详细描述，包括街道、法院编号、自然地理景观的描述等）；

2）TOC活动的目的、目标、形式和主要方向；

3）TOC机构的组建、终止程序、权力、权利和义务、任期（这些条款几乎见于所有TOC章程）；

4）决策程序（影响居民利益的决策由会议和TOC大会作出）；

（五）取得财产的程序，以及使用、处分该财产和财力的程序；

6）终止实施TOC的程序（TOC章程通常包含清算委员会的权利和义务清单，该清算委员会是为清算TOC而设立的）。

根据艺术。 27 年《地方自治法》第 2003 条，地方政府不能对 TOC 章程的附加要求作出规定。

俄罗斯联邦主体法律规定了 TOC 机构资金来源的创建和管理程序。一般来说，TOC 机构的财政资源来自以下来源：

1）自有财务；

2）借入资金；

3）地方政府机构转移给他们的资金。

自有资金来源于TOC机构的经济活动收入、企业、事业单位、组织、公民的自愿捐款和捐赠以及其他收入。 借入资金不仅包括银行贷款和信贷，还包括赠款。 最后，地方政府将财政资源转移给 TOC 机构，以实施具体的活动、计划、计划，以及转移各自的权力。

领土公共自治本质上是最具流动性和可操作性的公民自我组织形式，原因如下：

1）领土公共自治尽可能贴近居民；

2）领土公共自治的可能性比其他自治制度的可能性要广泛得多；

3) 地区公共自治机构工作的人口数量比市镇少得多，因此可以使用个人方法与特定人员合作。

2003年《地方自治法》的实施将使地方公共自治不仅成为公民在其居住地的最佳自治形式，而且也将有助于居民参与管理。过程。

议题 13. 地方政府制度

13.1. 地方政府：概念、类型、一般特征

地方自治机构通常被理解为民选机构和其他有权解决当地重要问题的机构，不包括在国家当局系统中。 这些是地方自治领土社区、自治市的机构，它们是由它们组成的，它们负责适当地行使自己的权力。 地方政府具有以下特点：

1) 不包括在公共权力系统中（根据宪法第 12 条）；

2）如果他们被赋予单独的国家权力，他们可以参与国家职能的实施，他们在这种情况下的活动将受到国家的控制（根据宪法第132条）。

34 年 6 月 2003 日第 131-FZ 号联邦法“关于俄罗斯联邦地方自治组织的一般原则”（本章以下简称“2003 年地方自治法”）第 XNUMX 条明确界定地方政府机构的结构，包括以下要素：

1）市政府的代表机构；

2）市政府领导；

3）地方行政部门；

4）市政府的控制机构；

5）章程规定的其他地方政府机构。此外，地方自治机构体系中前三个要素的存在是强制性的。

在市政当局的系统中，一个特殊的地方被 代表机构 地方自治政府是一个民选机构，有权代表人民的利益并代表人民作出在市辖区内运作的决定。 地方自治代表机构名称不同。 根据历史、民族和其他传统，代表机构可以称为：思想、理事会、市议会、集会、集会、代表会议、理事会、库鲁台、支尔格、圈子等.

代表机构执行专属管辖权问题——这些问题不需要全民公投、民意调查、公众讨论，只有地方自治政府的代表机构有权决定，其他机构无权决定。根据2003年《地方自治法》（第35条），下列事项由地方自治代表机构专属管辖：

1）通过市政府章程并对其进行修改和补充；

2）批准地方预算并报告其执行情况；

3）根据俄罗斯联邦税费立法设立、修改和废除地方税费；

4）通过本市发展计划和方案，批准其实施报告；

5）确定管理和处置市属财产的程序；

（六）决定本市企事业单位的设立、重组、清算的决策程序以及本市企事业单位的服务费率的制定；

（七）确定本市参加市际合作组织的程序；

8）确定为地方政府机构的活动提供物质、技术和组织支持的程序；

9）控制地方政府机构和地方政府官员执行解决地方重要问题的权力。

代表机构列出的权力是最低限度的，但不是其权利和义务的详尽清单。 地方自治政府代表机构的权力由市章程确定，根据俄罗斯联邦主体的立法，可以扩大（但不能缩小）权力。 在权力范围足够广泛的情况下，代表机构在地方自治机构总体体系中的作用显着增加。

地方自治代表机构的机构是机构的内部机构，根据立法，由本市人民自主决定。地方自治政府代表机构的结构要素通常包括：

1）管理层（董事长）；

2）职能和部门部门（常设和临时委员会）；

3）属地结构（副组）；

4）政治派别；

5）工作装置。

主席组织市代表机构工作：召集和主持代表机构会议； 控制并确保执行代表机构的规定； 签署代表机构的决定、会议记录和其他文件； 组织执行代表机构的决定； 协调常设委员会和其他委员会的活动； 解决代表机构可能委托给他或现行立法委托给他的其他问题。

常设委员会作为地方自治代表机构的职能和部门结构单位，在机构结构中占有特殊地位。地方自治代表机关常设委员会的任务包括下列事项：

a) 制定供会议审议的提案；

b) 就与代表机构行为有关的问题制定结论和决定草案； c) 协助地方政府机构和代表执行代表机构的决定； d）在代表机构的职权范围内，控制城市管理的活动、其结构性领土划分以及企业、机构和组织的工作，以执行代表机构的决定。

执行机构 地方自治政府 - 行使组织、管理和行政管理职能的机构，旨在执行联邦法律、俄罗斯联邦主体的法律和地方法规，并根据市政章程赋予其自身的权限形成。 地方自治的执行机关是地方行政机关（市长办公室）。

地方行政机构（源自拉丁语administratio - 管理、领导）是地方政府系统中的执行机构，以市政府首脑（行政首长）为首，履行以下组织和行政职能：

1）执行联邦法律、俄罗斯联邦主体法律和地方性法规；

2）制定市政府预算草案及其实施；

3）市政财产的管理；

4）制定本市社会经济发展规划并实施等。

地方行政管理的结构要素通常包括：

1）管理人员（地方行政主管及其副手）；

2）管理机构；

3）各部门、理事会、委员会；

4）地方行政地区（区）结构单位。

地方行政首长在统一指挥的基础上管理市行政机构的活动。地方自治政府各执行机构均对其负责并负责。地方行政首长亲自负责市政府执行机构的正常运作。根据市政府章程，地方行政首长履行以下职能：

a）组织市政府预算的制定和执行；

b）直接或通过下属机构管理市属企业、机构和组织；

c) 确保遵守法律、公民的权利和自由；

d) 废除下级行政机关的法律行为； e) 组织制定计划、方案、法律草案草案，并将其提交市政代表机构审议； f) 签订合同、协议； g) 采取奖励措施，对他任命的市政雇员进行纪律处分。

根据 2003 年《地方政府法》（第 37 条），地方政府首脑可以是：

1）市政府领导；

2) 根据竞争结果签订的合同任命的人员来填补指定职位。

举办竞赛时，市政府代表机构决定以下问题：

a) 确定举行竞争的程序（通过制定地方行政主管职位竞争条例）；

b) 确定竞​​争委员会的组成（包括委员会成员总数）；

c) 任命市辖区和市区竞争委员会成员，仅任命1/3，其中2/3由俄罗斯联邦主体国家权力立法机关根据俄罗斯联邦最高官员的提议任命俄罗斯联邦主体）；

d) 根据竞争结果从竞争委员会提出的候选人中选出一名地方行政长官职位的人选； e) 批准行政主管合同条款（接受与地方行政主管签订的合同样本）；

f) 在地方行政部门负责人辞职后批准地方行政部门的结构；

g) 有权向当地行政主管提出终止合同。

地方政府系统中的最高官员是市政府首脑。根据 2003 年《地方自治法》（第 36 条），市政府领导：

1）通过市选举或由市代表机构从其成员中选出；

2) 如果在市政选举中当选，则他是具有决定性投票权的市代表机构的成员并担任其主席，或者领导地方行政机构；

3）如果当选为市政府代表机构，则为市政府代表机构主席；

4）不能同时担任市代表机构主席和地方行政首长；

5) 如果由选举产生的定居点机构的代表组成市辖区代表机构，则他担任市辖区代表机构的主席。

因此，地方一级实行分权原则。根据 2003 年《地方自治法》（第 36 条），在农村居民区（通常是小型居民区），允许将地方自治代表机构主席和村长的权力合并起来。当地政府。

根据 2003 年《地方自治法》（第 36 条），市领导具有以下权力：

1) 在与其他市政府、公共当局、公民和组织的关系中代表市政府，在没有授权书的情况下代表市政府行事（代表权意味着市政府负责人有权与市政府签署协议）上市主体，代表整个市级单位表达立场，但立法或市级单位章程有特别规定的情况除外）；

2）按照市镇组织章程规定的程序，签署和颁布市镇组织代表机构通过的规范性法律文件；

3）在其职权范围内发布法律行为；

4) 有权要求召开市代表机构的临时会议。

上述权力属于市政府首脑，无论他的选举方式如何，他领导哪个机构。 市政当局的章程扩大了市政当局负责人的权力清单，考虑到他领导的机构是代表还是行政机构。 市镇领导受制于市镇人民和地方自治政府代表机构，并对其负责。

地方自治机构相互联系，是一个单一的制度，根据2003年的《地方自治法》，实行分权原则。

13.2. 地方政府的能力

地方自治机构权限的确定问题，是地方自治法律基础的形成和地方当局活动组织的关键问题之一。 此外，整个公共权力体系的有效性取决于其各级权力的合理分配。

艺术。 《欧洲地方自治宪章》第 4 条规定，地方自治机构的基本权力由宪法或法律规定。 第 2 条艺术。 《宪章》第 4 条规定地方自治政府机构有充分的行动自由，在法律规定的范围内，就未被排除在其职权范围之外且不受任何其他机构管辖的任何问题采取主动行动.

确立地方自治权力的基础，即《宪法》。 130 介绍了具有当地重要性和艺术的问题的概念。 132 赋予地方政府最重要的决策权：管理市政财产； 制定、批准和执行地方预算； 建立地方税费； 维护公共秩序。 此外，同一条规定地方自治机构解决其他具有地方重要性的问题，并规定了赋予地方自治机构单独的国家权力的可能性。

根据这些规定，可以得出结论，地方自治有两种权限——自主权和委托权。 自己的权限由法律（宪法、联邦法律和俄罗斯联邦主体的法律）以及联邦、地区和地方各级的章程确定。 授权权限是指国家权限（俄罗斯联邦或俄罗斯联邦主体的权限）分别根据联邦法律或俄罗斯联邦主体的法律转让给地方自治政府（市镇）。

地方自治最重要的任务也在宪法的其他条款中有所规定。 所以，根据艺术。 40、“地方政府鼓励住房建设，为行使住房权创造条件”、“贫困、法律规定的其他需要住房的公民，由... ......根据法律规定的规则提供住房资金。” 第四十一条规定，“……市卫生保健机构向居民免费提供保健服务”。 在艺术。 41 保证“在国家和市教育机构中普遍提供和免费的基础普通和中等职业教育”。

在制定宪法的过程中，2003 年《地方自治法》第 3 章规定了具有地方意义的聚居地、市辖区和市区问题，以及地方自治机构解决这些问题的权力； 第 4 章规定赋予地方自治机构以独立的国家权力。

立法者对地方自治权形成的这种做法使得有可能建立其性质所固有并受联邦法律保障的最低限度必要的职能和权力清单，并根据其特点对其进行澄清。俄罗斯联邦和自治市的组成实体，并将国家机构固有的某些权力移交给地方自治政府，但在地方一级最有效地执行，同时保持国家对这些权力的执行的控制。

在上述法律中的地方重要问题被理解为直接支持市镇居民生活的问题，根据宪法和联邦法律，由居民和（或) 地方政府独立。

本法根据直辖市的客观能力和国家政策在各领域的要求，对地方自治地方组织的各级（居民点、市辖区、市区）详细划定地方性问题。 它还规定，只有在拥有自己的物质资源和财政资源的情况下，市政当局才有权解决不排除在其权限范围之外且不属于其他市政当局和国家当局权限的其他问题。

当地重要的问题可以根据活动领域进行分组：

1）市政财产和地方财政的管理（结算预算的制定、批准、执行和执行的控制；结算的地方税费的设立、变更和取消；财产的拥有、使用和处分）住区市政府拥有的财产）；

2）市政服务的组织、维护和发展：与保障当地生活各个领域的人口生活有关的企事业单位，为满足人口各类服务的需要创造条件（组织提供公共服务）服务；交通服务和道路建设；住房供应；为提供通信服务、公共餐饮、贸易、消费服务、文化创造条件；为组织休闲、大众娱乐、体育文化和体育创造条件；组织改善和园艺，垃圾处理等）。

确定权力归属于当地重要问题的标准如下：

1) 地方自治机关权限范围内的问题，首先应涉及有关领土人民的利益；

2）由地方政府解决的问题应该是居民日常生活（住房、城市交通、公共服务等）的必要组成部分；

3）这些问题的解决只能在公民的居住地进行，并为此创造了必要的条件和机制；

4) 地方自治机构所面临的任务的实施需要以地方公共自治机构和其他人口公共组织形式的公共组成部分的参与；

5）公众监督实施情况并客观评估解决这些问题的结果的能力。 [39]

具有地方重要性的问题是地方政府能力的组成部分之一，可以了解其活动的领域和方向。 为解决具有地方重要性的问题，地方政府被赋予适当的权力。

地方政府最重要的法定权力是：

1) 通过市镇章程并对其进行修改和补充，公布市镇法律法规；

2) 建立市政府的官方标志；

3）市政企业事业单位的设立，市政机构的筹资，市政秩序的形成和安置；

（四）制定市级企事业单位服务收费标准；

5）公共综合体组织的商品和服务关税的监管（公共综合体组织的商品和服务的关税除外 - 电力和（或）供热领域的商品和服务生产商），连接到公共基础设施系统的关税，公共综合体组织的连接关税，公共综合体组织的商品和服务关税附加费，消费者价格附加费（关税）；

6) 为筹备和举行市政选举、地方公民投票、就罢免代表、选举产生的地方自治机构成员、选举产生的地方自治政府官员、投票决定提供组织和后勤支持改变市制边界、改制市制的问题；

7）通过和组织实施城市综合社会经济发展计划和方案，以及组织收集表征城市经济状况和社会领域的统计指标，以及以俄罗斯联邦政府规定的方式向国家当局提供这些数据；

8) 建立印刷媒体，发布市政法律法规，讨论有关地方重要问题的市政法律法规草案，提请市政当局居民注意有关城市社会经济和文化发展的官方信息，其公共基础设施和其他官方信息；

9) 根据联邦法律执行国际和对外经济关系。

地方自治机构在与州当局联合行动的地区的权力范围也在联邦部门法律中规定。

目前，联邦法律对地方政府权力的规制有以下几个趋势：

1. 与 2003 年的《地方自治法》相比，一些法律对地方政府在该法的监管主体上的权限作出了更广泛的界定。这是俄罗斯联邦保护立法基本原则的典型特征。公民的健康，23 年 1995 月 26 日第 10 -FZ 号联邦法律，1996 年 4 月 23 日第 1995-FZ 号“关于土地开垦”，日期为 174 年 19 月 1991 日, 1032 年第 1-FZ 号“关于环境专业知识”，7 年 1992 月 2300 日第 1-10 号“关于俄罗斯联邦就业”的俄罗斯联邦法律，1992 年 3266 月 1 日第 XNUMX-XNUMX 号“关于消费者保护” 》，XNUMX年XNUMX月XNUMX日第XNUMX-XNUMX号《论教育》等。

2. 在宪法生效后通过的法律中，最常规定地方自治政府在其职权范围内独立解决有关问题的规范。 但是，这些限制没有定义，因为 2003 年《地方自治法》没有提及这一活动领域。 这适用于 10 年 1995 月 196 日第 11-FZ 号“关于道路安全”的联邦法律，以及 1995 年 135 月 XNUMX 日第 XNUMX-FZ 号“关于慈善活动和慈善组织”的联邦法律。

3. 2003 年的《地方自治法》规定的相当一部分地方自治管辖权，直到 2004 年才在相关部门的联邦法律中得到必要的规定（“关于通信”、“关于邮政通信”，“关于俄罗斯联邦的建筑活动”，“关于紧急救援服务和救援人员的地位”）。

目前，大多数部门联邦法律已符合 22 年 2004 月 122 日第 29-FZ 号联邦法律“关于俄罗斯联邦立法法案的修正案和撤销俄罗斯联邦某些立法法案”所列出的当地重要问题清单。俄罗斯联邦关于通过《关于修改和补充联邦法》《关于俄罗斯联邦主体国家权力立法（代表）和执行机关组织的一般原则》和《关于俄罗斯联邦主体国家权力机关组织的一般原则》的联邦法律俄罗斯联邦地方自治政府组织原则》，2004 年 199 月 XNUMX 日第 XNUMX -FZ 号《关于扩大俄罗斯联邦公共权力机构权力的俄罗斯联邦立法法案修正案》俄罗斯联邦主体共同管辖的主题以及俄罗斯联邦主体的地方重要性问题清单的扩大。”

联邦立法并未规范地方政府行使的全部权力范围，将这一权利授予俄罗斯联邦主体的立法和市政当局的规范性法律行为。 地方自治机构的权力应载入市政府章程。

13.3. 地方行政组织结构：需要改进的地方

一般而言，所有市镇的地方行政结构都基于一般原则，按照职能和部门的权力分配来解决结构单位之间的地方重要问题。 同时，它又是一个比较有活力的体系，随着市政府面临的任务、市民的生活条件等因素不断创新。

组织结构是指相互关联的组织单位（岗位）、单位（管理单位）和层级（层级）的组成和隶属关系，并赋予一定的权利和责任，以履行相应的目标管理职能。 [40]

控制链路是一个具有严格定向控制功能的独立单元，控制级（级）是位于某一层级的一组控制链路。

地方政府具体组织结构的形成受多种因素影响，主要有：

1. 市镇类型。 它预先确定了当地重要问题的清单，行政权力由此形成。

2. 本市社会经济发展的目标和目标。 根据选择的发展重点，那些被赋予实现相关目标和解决问题职能的管理环节将得到“加强”。

三、本市领土面积、人口数量及构成。 在大城市，正在建立更复杂的行政结构，其中包括存在领土结构划分。

4.生产和市场基础设施的发展水平。 在这方面，在一个更发达的城市，有更多的外包机会，即将不具有专横性质的个人行政职能转移给更有效率的执行者。

5. 各种地方特色——地理、自然、人口、历史。 他们确定需要创建在功能方面不典型且在大多数城市可能不可用的结构单元。

除此之外，地方行政部门的组织结构还受到内部因素的显着影响，例如领导的个人素质及其在管理体系中的作用、使用的管理技术、对创新的抵抗程度、组织劳动力、行政的物质技术设备等。

目前，地方行政结构形成的决定性因素是其根据联邦法律规定的地方重要性问题以及市宪章中规定的地方政府之间的权力分配问题的权限。

有六组问题属于当地政府的职权范围：

1）领土社会经济发展问题；

2）城市经济问题；

3）财务问题；

4）社会问题；

5）行政和组织问题；

6）执行移交的国家权力。

前五组问题存在于所有城市，无论类型如何。 第六组问题仅涉及有权行使某些国家权力的市辖区和市区。

指定的权力组分布在部门和职能结构部门之间，由此形成了典型的地方行政部门线性职能结构，通常包括：

1）领导：行政首长、副首长，其中可包括第一副；

2) 可能从属于行政首长、其一名副手或从属于彼此的结构单位：

▪ 部门结构部门，负责市政活动的各个部门（住房和公共服务、教育、文化、医疗保健、交通等）；

▪ 各部门履行一项或多项职能的职能结构单位（经济服务、财政部门、市政物业管理部门等）；

3) 属地机构（例如，对于有区划的城市）；

4) 提供和组织其活动的行政机构：法律、人事、信息服务、办公室工作、处理公民申诉、自己的会计等。

这种组织结构被称为线性功能，因为决策系统中的主要方向是行业（线性）和功能结构单元之间的相互作用。 前者通常是决策的发起者，而后者则履行专门知识和协调决定草案的职能。

根据组织结构中的角色和位置、要解决的任务的重要性和范围，结构单元具有不同的地位，因此具有不同的名称。

1. 部门 - 职能和部门结构单位，在市政府的特定行业或管理领域执行行政、行政和控制职能，并确定该领域（行业）的概念发展； 由副行政长官领导。

2.部门——地方行政部门相对独立的结构单位，提供地方行政部门的一定活动范围； 有权作出行政行为。

3. 委员会——按照行政优先方向建立并长期运作的结构性部门。

4. 部门 - 地方行政部门的结构性部门，执行运营或辅助职能。

5. 部门 - 一个部门的组织上非孤立的结构细分（不太常见 - 管理层），它们执行执行活动并通常在一定时期内解决同质任务。

6. 佣金——在一定时期内创建以解决问题。

同时，这份清单并不统一，在实践中，结构单位的名称、它们在组织结构中的位置和所执行的职能之间往往存在很大差异。

在现代条件下，当地方政府活动的有效性直接取决于战略规划的能力，关注城市社会经济发展的目标和目标时，现有的线性职能组织结构不够灵活，没有时间去适应外部环境的变化、管理对象、公民的需要。

广泛引入以项目为目标的管理方法的要求，需要在广泛的跨部门互动的基础上形成新的项目（以项目为目标）结构，其中各个结构单元在一定时期内作为特定任务的主要执行者。

通过这种方法，为了解决城市发展的优先问题，制定了有针对性的计划，这是一个由资源和时间联系起来的活动系统。 为了计划的实施，计划分配必要的资源并组建一个临时员工团队，在计划期间，他们在一定程度上处于双重从属地位：他们的直接主管和计划的负责执行者. 通常，项目结构以工作组委员会的形式在管理部门中形成。

在构建行政组织结构中使用计划目标方法需要复杂的工作来规范结构部门的活动。 除了分析行政内部的职能分配和修订现有的结构部门规定外，还需要在行政法规中描述和批准结构部门之间的相互作用制度，通过管理决策的程序和主要行政管理。过程（由各种结构部门在交互中执行的功能链，导致决策分配的任务）。

在重组地方行政部门现有组织结构时，应牢记任何旨在组织变革的行动都不可避免地会遇到组织本身的阻力，因为它是一个不注重发展，而是注重稳定和生存的社会制度。 因此，试图从根本上改善组织结构不仅不会达到改善绩效的预期结果，而且还会导致毁灭性的后果。 组织变革成功的关键是基于成本和结果相关性的综合科学方法，以及“从内部”对系统的详细研究。

在确定地方行政机构的结构和部门之间的权力分配时，有必要从以下原则入手：

▪ 便利性和逻辑性，功能块划分清晰；

▪ 避免重复和并行；

▪ 地方行政部门作为一个整体，在解决对当地重要的问题时，覆盖范围完整并避免出现空白；

▪ 有效性，提供了评估（衡量）所取得的工作成果的可能性；

▪ 充分的支持，包括向结构单位提供足够的物质、法律、信息和其他类型的支持，以使其正确履行职能职责；

▪ 与其他部门的一致性和关系，即在描述结构单位的职能时，考虑到其与其他结构的关系；

▪ 结构化（细化），即将结构单位的职能划分为各个专家的职能，并以工作职责的形式分配给他们；

▪ 效率，即以最低的成本实现既定的目标并解决部门的问题；

▪ 阻碍“为人”创建结构的原则；

▪ 对地方政府机构的结构形成和人员配置水平的确定采取统一的方法。 [41]

显然，改变地方行政组织结构的活动需要有能力的专家和分析工作，以及法律（制定和维护规范行政组织和活动的最新文件）和人员（再培训以及员工进阶培训、人才储备培训）支持。

13.4. 规划地方行政部门的活动

为确保地方行政机关当前的活动符合其所面临的目标和目的，正在形成行政机关工作规划制度。

规划系统 是由地方行政部门及其结构部门开展的一系列活动，目的是根据对形势的分析、预测，根据行政部门的目标确定任务、活动的当前结果、实现这些目标的手段和方法对其发展和可能资源的估计。 规划确保有效利用组织资源、内部协调、行政结构和职能组织对外部要求的适应性、管理者和专家对组织战略的认识。 规划过程包括对战略目标的分析，这些目标反映了地方行政领域的现状和问题； 预测目标物体的未来状态和外部条件； 任务系统的形成； 确定最佳活动策略。

在对当地社区生活各个领域的现状进行全面分析的基础上，应先确定当地社会经济发展的优先事项，然后才能对当地行政部门的活动进行有效规划。 在制定优先事项的基础上，制定本市社会经济发展战略（或对现有战略进行调整），确定地方当局长期活动的目标和目标。

反过来，根据地方政府活动的发展战略、目标和目的，制定地区社会经济发展的中期计划和地方行政活动的战略计划（概念） .

在本市中期社会经济发展规划的基础上，根据地方行政活动的战略规划（概念），正在制定行政年度工作计划。

这样的多层次综合规划体系在解决行政管理面临的当前问题和长期任务方面具有巨大潜力，但目前由于市级规划针对性管理方法使用不足，实际上无人问津。 .

通常，现行的行政工作规划制度主要是为了及时协调地方行政领导及其结构部门的活动。 为此，各行政部门为地方行政部门及其结构部门的工作制定年度和季度，有时甚至是月度计划。 在结构单元层面，可以形成每周工作计划。

规划系统由内部法律支持和规范，其中主要是地方行政部门的规范。

行政部门的年度计划是一份文件，其中包括行政部门在一年中开展的活动清单，说明其实施的时间、负责的执行者以及具有特定价值的活动的效率和有效性的计划指标。 事件根据管理部门的主要活动领域进行分组。

负责制定行政年度计划的是行政工作人员的负责人，他通常具有行政副主任的地位。

年度计划的形成建议由行政首长、其副手、结构部门提出。 结构部门负责人在规定的时限内向行政工作人员提交关于将措施纳入行政年度工作计划的建议，说明期限、负责的结构部门和计划的效率和有效性指标。 该机构负责人总结收到的建议，并为行政部门准备年度工作计划草案。 工作计划草案将送交结构部门负责人批准，并在考虑收到的意见后最终确定。

行政工作计划通常包括：

1）提请市代表机构审议的问题；

2）需要召开董事会审议的事项；

3）需要行政首长决议的问题；

4）行政管理的组织活动。

年度工作计划由行政首长批准，并提交结构单位执行。

经行政部门年度工作计划批准后，形成结构单位年度活动计划。 他们与负责这些单位的行政副负责人协调，并由行政负责人批准。

有关行政部门年度工作计划中包含的活动进展的问题应提交与行政部门负责人的常设会议。 行政部门年度工作计划、部门和部门年度工作计划的活动在年内可以调整。

季度（月）计划是年度计划的一个组成部分。 它是在行政层面、独立结构单元层面形成的。 年度计划当月计划的活动，可根据当前的问题、任务和市代表机构的指示进行调整。

每周计划是在一周内进行的活动列表。 每周计划可以在独立的结构单元级别形成，作为月度计划的一个组成部分，同时考虑到额外的指令和任务，并由结构单元负责人决定。

根据战略和运营计划，确定每个员工的计划工作量，他对实现活动总体目标的贡献或参与，反映在员工的个人计划中。

个人计划是地方行政人员科学组织劳动的方法之一，有助于有效利用工作时间，确定主要和次要活动领域，防止不必要的职能发挥。 为一个季度、一个月、一周、第二天制定个人计划。

行政部门中成立的协调和咨询机构（董事会、常设会议、工作组）根据有关规定独立规划其活动。

专题 14. 地方自治的财政和经济基础

地方自治的财政和经济基础被理解为一套法律规范，旨在巩固和规范与市政财产、地方预算和其他地方财政的形成和使用相关的社会关系，以维护该市人民的利益。在形成地方自治的财政和经济基础时，遵循以下原则：

1）市政资源充足性原则；

2）本市境内资源有限的原则；

3）基础设施完整性原则；

4）平衡地方预算的原则；

5）地方政府财政、经济独立的原则等。

金融和经济独立的原则载于《欧洲地方自治宪章》（第 9 条）、《宪法》（第 12、130、132 条）和 6 年 2003 月 131 日第 2003-FZ 号联邦法“关于在俄罗斯联邦组织地方自治的一般原则”（以下简称本章——XNUMX年地方自治法）。 根据这些规范性法案，地方自治机构有权独立管理市政财产和地方预算，地方当局的财政资源必须与其权力相称。

根据 2003 年《地方自治法》（第 49 条） 经济基础 地方自治由市所有制财产、地方预算资金和市财产权组成。 俄罗斯联邦民法典（第 215 条）将市政财产定义为城市、农村住区和其他市政当局拥有的财产。

根据 2003 年《地方自治法》（第 50 条），市镇可以拥有：

1) 用于解决当地重要问题的财产（例如，用于向居民提供电力、天然气和供水的财产；公共道路；住房；客运；土地；自治市境内的孤立水体等） .). P.);

2) 为行使某些国家权力而移交给地方政府的财产；

3) 用于支持地方自治政府机关和官员、市政雇员、市政企事业单位雇员活动的财产。

在现代条件下形成市政财产的最常见方式是：

a) 市政化（将财产从国家和私人所有权免费或赎回转移到市政所有权）；

b) 购买（按成本购买）；

c) 捐赠；

d) 建设新设施；

e) 根据法院判决进行转移；

f) 扣押无主物品等。

市政财产与其他形式的所有权一起受到国家的承认和保护。 地方自治机构代表市政府拥有、使用和处置市政财产。 根据现行立法，地方政府有权将市政财产转让给个人和法人实体、国家机关和其他城市的地方政府，供临时或永久使用，转让财产和进行其他交易。 地方自治机关可以创建市级企业事业单位，参与创建包括跨市级企业在内的商业公司。

目前，俄罗斯联邦正在创建和运营以下类型的单一企业：

1）以经济经营权为基础的单一制企业（市属企业）；

2）以经营管理权为基础的单一制企业（市属国有企业）。

根据俄罗斯联邦民法典，单一企业以其全部财产承担义务。 单一企业对其财产所有人的义务不承担责任（市政）。 市政单位对市政企业的义务不承担责任，除非该企业的破产（破产）是由其财产所有人造成的。 市属企业财产不足的，对其国有企业的义务承担次要责任。 使用市政财产的收入进入地方预算。

财务基础 地方自治政府是市政府的财政资源，以地方预算为基础。 地方预算是本市的预算，由地方政府制定、批准和执行。 每个市镇都有自己的预算。 市辖区的预算和作为市辖区一部分的定居点预算构成市辖区的合并预算。

根据俄罗斯联邦预算法，地方预算收入是根据俄罗斯联邦法律，由地方政府无偿收取且不可撤销的资金。 因此，自有收入是根据联邦法律或俄罗斯联邦主体的法律，以及由地方自治政府代表机构提出的全部或部分持续分配给地方预算的税款和非税款。根据俄罗斯联邦的立法并发送到地方预算。

2003 年《地方自治法》（第 55 条）提到地方预算的自有收入：

1) 公民的自我征税方式（公民为解决当地重要的具体问题而一次性支付的款项，其金额的绝对值等于该市所有居民，但某些类别的公民除外，个数不能超过总数的30%）；

2）地方税费收入（目前是个人财产税和土地税）；

3）地方税费收入；

4) 联邦税费收入；

5）从其他层次的预算中无偿划拨（平衡预算保障的补贴）；

6）市政所有财产的收入；

7）市政企业的部分利润；

8) 罚款；

9) 自愿捐款；

10) 其他符合现行法规的收据。

地方预算自身收入的构成还包括为解决具有跨市性质的地方重要性问题、为地方政府行使某些移交的国家权力而提​​供的补贴。此外，补贴可以根据目标费用的共同融资条件转移到地方预算——俄罗斯联邦预算系统另一级的预算资金。根据现行立法，为了向地方预算提供上级补贴，可以制定以下规定：

a) 地区和地区基金，用于为城乡住区提供财政支持（以平衡预算安全）；

b）作为俄罗斯联邦主体一部分的市发展基金（用于实施投资项目）；

c) 共同资助社会费用的基金；

d) 为行使某些州权力而转移给地方政府的联邦和地区补偿基金。

地方预算支出部分规定下列支出：

1）解决当地重大问题；

2）行使授予地方政府机构的某些国家权力；

3）偿还市政贷款和预付款债务；

（四）市代表机构代表、地方政府官员、市职工、市企事业单位职工的报酬；

5）市政财产和市政雇员的保险拨款；

6）市政府章程规定的其他费用。

违反地方预算平衡原则，就会产生赤字。 目前地方财政赤字筹资的主要来源是：市政贷款，以市政府名义发行证券，以及从信贷机构获得的贷款。 根据俄罗斯联邦预算法（第 100 条），市政府的债务在借款条款确定的期限内偿还，不得超过 10 年。

对此，需要注意的是，2003 年的《地方自治法》（第 75 条）规定了“市政府破产”的可能性：如果市政府的债务超过其自身收入的 30%，那么，根据仲裁法院的决定，临时财务管理部门。

2003 年《地方自治法》更详细地规定了对地方自治机构活动的财政支持问题。 最重要的一点是禁止所谓的“无资金授权”，即将某些没有获得必要财力和物力资源的国家权力移交给市政府。 同时，保留“负转移制度”，根据该制度，市政府的预算保障水平至少是俄罗斯联邦主体平均水平的两倍，必须扣除部分明年的收入将用于资助定居点的区域基金。

因此，国家承认和保障地方自治的前提是国家承担一定的义务，为地方自治的发展创造必要的经济、金融等条件和前提。在这方面，公共当局行使以下权力：

1）依法规范国有财产转为市所有的程序；

2）向地方当局移交执行某些国家权力所需的物质和财政资源；

3）确保地方最低预算平衡；

4）采取有针对性的方案来发展和支持地方自治。

当前，地方自治的财政和经济基础的重要性非常高。 财政和经济基础确保了地方政府的经济独立，服务于满足人口的需求，并为城市的社会经济发展做出了贡献。

主题 15. 自治市协会作为市政间合作的一种形式

为提高地方自治机构的活动效率，协调统一解决共同问题，市镇有权以协会或工会的形式成立协会。 因此，市政当局独立考虑并决定相互联合的必要性和联合的形式。

目前，俄罗斯联邦有几种类型的市政协会：

a) 全俄联盟（例如，俄罗斯城市联盟、俄罗斯小城镇联盟）；

b) 区域间协会（西伯利亚和远东城市协会、俄罗斯南部城市协会等）；

c) 区域中心（伊尔库茨克州城市协会、列宁格勒州城市协会等）；

d) 专业协会（俄罗斯国防部封闭行政区域组织协会等）。

根据艺术。 66 年 6 月 2003 日第 131-FZ 号联邦法第 2003 条“关于俄罗斯联邦地方自治组织组织的一般原则”（本章以下简称为 12 年地方自治法），市议会在俄罗斯联邦的每个主体中成立。 俄罗斯联邦主体自治市议会的组织和活动将根据 1996 年 7 月 XNUMX 日第 XNUMX-FZ 号联邦法“关于非商业组织”（以下简称如《非商业组织法》）。 根据该法，市议会的登记由俄罗斯联邦主体的司法机关进行。 市镇协会的地位和权力将由组织文件（例如市镇议会章程）确定，市镇议会将无法独立扩大其权限或从地方政府获得权力。

2003年地方自治法（第66条）规定了俄罗斯联邦主体的市议会代表大会的权限。作为最高管理机构，它：

1）批准俄罗斯联邦主体市政委员会章程；

2）确定俄罗斯联邦主体市政委员会活动缴纳会费的金额和程序以及市政委员会领导机构的维持；

3）选举俄罗斯联邦主体市议会的领导机构；

4）行使俄罗斯联邦主体市政委员会章程规定的其他权力。

市政委员会无权干涉和限制市政委员会的活动。 市议会被要求在俄罗斯联邦主体的领土上开展市际合作，在俄罗斯联邦主体的国家机关中代表和保护市镇的利益，参与区域一级的立法工作，组织联合经济活动，交流经验和信息，参与区域计划的实施等。

根据2003年地方自治法（第67条），在全俄一级，俄罗斯联邦主体的市议会将能够组建一个单一的全俄市协会。与现有的全俄罗斯和跨地区性质的协会和工会的多样性相反，计划创建一个单一的全俄罗斯协会。如果该协会包含至少 2/3 俄罗斯联邦主体的市议会，则该协会有效。

2003 年《地方自治法》（第 67 条）规定了全俄市政协会的一项全新职权，特别是它有权就俄罗斯联邦代表候选人的组成提出建议。欧洲地方和区域当局大会 (CLRAE) 的地方当局商会。

欧洲地方和区域当局大会作为代表地方和区域当局的欧洲委员会的咨询机构，成立于 1994 年。CLRAE 的主要目标如下：

1）确保地方和地区当局参与实施欧洲统一的理想，以及代表和积极参与欧洲委员会的工作；

2）向内阁提交旨在制定地方和地区立法的提案；

3) 发展地方和地区当局之间的合作；

4）在其职权范围内，在欧洲委员会对外关系总政策的框架内与国际组织保持联系；

5) 一方面与地方和地区当局的全国民主协会密切合作，另一方面与代表欧洲委员会成员国地方和地区当局的欧洲组织密切合作。

CLRAE 目前在五个委员会中开展工作：社会政策委员会、文化和教育委员会、可持续发展委员会、机构委员会和常务委员会。 CLRAE的主要活动形式是在斯特拉斯堡举行的年度全体会议，欧洲委员会成员国的国家代表团参加。

俄罗斯自 1996 年加入欧洲委员会以来一直参加 CLRAE 会议。 在代表大会上，俄罗斯联邦有 36 人代表：地方自治团体 22 名代表，地区委员会 2006 名代表，每个议院 227 名代表。 俄罗斯联邦代表候选人在地方自治团体中的提名程序由俄罗斯联邦总统令确定，两年的成员人数由俄罗斯联邦总统令确定2006 年 2008 月 XNUMX 日第 XNUMX-rp 号“关于批准俄罗斯联邦代表团在 XNUMX-XNUMX 年参加地方和欧洲当局大会的组成”。

统一的全俄市镇协会旨在促进市际合作的发展，因此，它无权干涉、限制和控制市镇及其协会的活动。 禁止全俄市镇协会干预市镇及其理事会、协会和工会的活动，旨在确保俄罗斯联邦地方自治政府的独立原则。

地方自治政府的代表机构也可以以自治非营利组织和基金会的形式创建市间经济协会和市镇非营利组织（68 年《地方自治法》第 69 条、第 2003 条）。

根据《非经营性组织法》，非经营性组织是指不以营利为主要活动目标、不将所得利润分配给其参与者的组织。 上述法律对自治非营利组织的定义是，在自愿捐献财产的基础上，以提供教育、医疗、文化、科学、法律、体育等领域服务为目的，无会员资格的非营利组织。体育和其他服务。 该基金的创立还追求社会、慈善、文化和其他对社会有益的目标。

非营利组织的创建由创始人（在本例中为地方政府代表机构）决定。非营利组织只有在相关当局注册后才被视为成立。 《非营利组织法》（第 14 条）包含一系列必须在司法机关注册的组成文件（章程、组成协议、创建非营利组织的决定）。非营利组织的组成文件必须定义：

1）非营利组织的名称，包含其活动性质和法律形式的说明；

2）非营利组织所在地；

3）管理活动的程序；

4）活动的主题和目标；

5）分支机构、代表机构信息；

6）会员的权利和义务；

7）非营利组织加入和退会的条件和程序（如果非营利组织有会员资格）；

8）财产形成的来源；

9）章程文件变更程序；

10）非营利组织清算等情况下财产的使用程序。基金会章程必须另外包含包含“基金”一词的名称。

自治的非营利组织和基金会都有权开展与特定目标相对应的业务活动。 《非营利组织联邦法》规定了以下非营利组织的财务资源：

1）来自创始人的定期和一次性收入；

2）自愿财产捐献和捐赠；

3）销售商品、工程和服务的收入；

4）股票、债券和其他有价证券的股利；

5）从非营利组织的财产中获得的收入；

6) 法律不禁止的其他收据。

非营利组织的最高管理机构是会员大会，具有专属权限（例如，通过和修改组织章程；确定优先活动领域；组建执行机构；创建分公司和代表处；批准财务计划、年度报告和资产负债表；参与其他组织；组织的重组和清算）。 非营利组织目前的管理由执行机构（合议或独资）进行，对企业活动的控制由审计委员会进行。 在非营利组织清算的情况下，将设立清算委员会。

非营利组织的清算由会员大会2/3成员的决定（自行解散）和相关法院的决定进行。根据《非营利组织法》，如果监管机构因违反俄罗斯联邦立法而对非营利组织发出两次以上警告，则法院可以判决对该非营利组织进行清算。

根据艺术。根据俄罗斯联邦民法典第 119 条，非营利组织（在本例中为基金会）在下列情况下将由法院清算：

1）如果基金的财产不足以实现其目标并且获得必要财产的可能性不现实；

2）如果基金目标无法实现且无法对基金目标进行必要的改变；

3) 基金会的活动偏离章程规定的目标；

4）法律规定的其他情况。

2003 年的《地方自治法》首次在联邦一级尝试精简和系统化迄今为止自发成立的地方当局的各种协会和工会。 联邦立法者按照权力级别对市镇协会进行统一划分，并根据市际社会的经济活动形式对其进行分类。 对自治市协会的创建和活动进行法律监管将有助于在实践中更有效地实施市政间合作。

作者：Natalia Gegedyush、Maxim Mokeev、Elena Maslennikova

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